Sentenza n. 508/2026 - Venezia, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il provvedimento con cui il Comune di Venezia, a distanza di quasi otto anni dalla presentazione della SCIA del 2017, ha nuovamente rimosso gli effetti della segnalazione ai sensi degli artt. 19, comma 4, e 21-nonies l. 241/1990. In via principale ha chiesto la declaratoria di nullità per violazione o elusione del giudicato formatosi sulla precedente sentenza del TAR Veneto n. 1842/2024, che aveva annullato il primo provvedimento comunale di autotutela per difetto di motivazione sull'interesse pubblico concreto e attuale e sul bilanciamento con l'interesse privato. La ricorrente ha sostenuto che il nuovo atto fosse una mera reiterazione del precedente, in violazione del giudicato, del principio di buona fede, del divieto di abuso del potere e dei limiti alla riedizione del potere. In via subordinata ha dedotto l'annullabilità del nuovo provvedimento per tardivo esercizio del potere di autotutela, sostenendo che il termine decadenziale previsto dall'art. 21-nonies, applicabile alla rimozione degli effetti della SCIA, non fosse interrompibile o sospendibile per effetto del precedente giudizio e che il primo atto, essendo stato annullato, non avesse validamente impedito il maturare della decadenza. Sono stati inoltre dedotti, tra gli altri, vizi relativi al mutamento di destinazione d'uso, all'applicazione dell'art. 23-ter d.P.R. 380/2001, alla disciplina urbanistica della Città antica di Venezia, ai requisiti dimensionali, alla completezza della SCIA, alla qualificazione degli interventi edilizi, a profili di accessibilità e scarichi, al difetto di istruttoria, alla contraddittorietà e al difetto di motivazione. Il Comune ha sostenuto che il precedente annullamento avesse rilevato soltanto un vizio motivazionale e non impedisse il riesercizio del potere, affermando che il nuovo atto fosse assistito da istruttoria e motivazione rafforzate e che il primo provvedimento, tempestivo, avesse impedito il consolidamento della posizione della ricorrente.

La decisione

Il TAR ha respinto l'azione di ottemperanza, ma ha accolto l'azione di annullamento. Quanto all'ottemperanza, ha ritenuto che la sentenza n. 1842/2024 avesse prodotto un giudicato conformativo limitato: essa imponeva un riesame effettivo e una motivazione rafforzata, ma non escludeva in astratto una nuova autotutela. Il nuovo provvedimento era stato preceduto da un nuovo procedimento, da una rinnovata istruttoria e da una motivazione ampliata, con una nuova ponderazione dell'interesse alla tutela della residenzialità e vivibilità urbana rispetto all'interesse privato all'utilizzo turistico-ricettivo. Non ricorrendo un obbligo giudiziale puntuale e integralmente vincolante, non sussistevano violazione o elusione del giudicato ai sensi dell'art. 21-septies l. 241/1990. Quanto all'azione di annullamento, il Collegio ha ritenuto fondato e assorbente il motivo relativo alla tardività dell'esercizio del potere. Il termine previsto dall'art. 21-nonies, richiamato dall'art. 19, comma 4, per la rimozione degli effetti della SCIA è un termine sostanziale di decadenza, fisso e predeterminato, decorrente dalla presentazione della SCIA, e non un termine di prescrizione. Esso non può essere interrotto o sospeso dalla proposizione o dalla pendenza di un giudizio contro un precedente provvedimento di autotutela, in mancanza di una specifica previsione legislativa. Il primo provvedimento del 2018, annullato dal TAR con efficacia retroattiva, non costituiva quindi un valido esercizio del potere idoneo a impedire la decadenza. Il nuovo provvedimento del 22 aprile 2025, adottato quasi otto anni dopo la SCIA del 2017, era pertanto tardivo e illegittimo. Gli ulteriori motivi sono stati assorbiti. Le spese sono state compensate per la novità e obiettiva problematicità delle questioni, con restituzione del contributo unificato a carico dell'amministrazione.

Norme richiamate

• art. 19, comma 4, l. 241/1990

  in presenza delle condizioni previste dall'articolo 21-nonies

  Dopo la scadenza del termine ordinario di controllo sulla SCIA, la pubblica amministrazione può intervenire soltanto alle condizioni e nei limiti previsti per l'annullamento d'ufficio.

• art. 19, comma 6-bis, l. 241/1990

  trenta giorni in materia edilizia

  Il termine ordinario per l'esercizio dei poteri inibitori, repressivi e conformativi sulla SCIA edilizia è distinto dal successivo potere eccezionale di autotutela previsto dal comma 4.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  sussistendone le ragioni di interesse pubblico

  Il potere di annullamento d'ufficio e di rimozione degli effetti della SCIA è soggetto a un termine decadenziale sostanziale, fisso e predeterminato, oltre che alla presenza di un interesse pubblico concreto e attuale e alla ponderazione degli interessi coinvolti.

• art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990

  false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell’atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato

  La deroga al termine decadenziale ordinario opera solo nelle ipotesi eccezionali previste dalla legge, relative a false rappresentazioni o dichiarazioni mendaci nei casi indicati dalla disposizione.

• art. 21-septies l. 241/1990

  La violazione o elusione del giudicato determina nullità soltanto quando il nuovo atto si discosti da un comando giudiziale puntuale e vincolante; non ricorre quando il giudicato lascia all'amministrazione residui spazi di riedizione del potere.

• art. 23-ter d.P.R. 380/2001

  La disposizione è stata invocata dalle parti in relazione alla rilevanza urbanistica del mutamento di destinazione d'uso, ma il motivo è stato assorbito dopo l'accoglimento della censura sulla tardività dell'autotutela.

• art. 32 c.p.a.

  Il rito è stato convertito per consentire la trattazione congiunta dell'azione di ottemperanza e dell'azione di annullamento.

• art. 2909 c.c.

  La ricorrente lo ha invocato in relazione all'efficacia del giudicato, ma la decisione ha escluso la violazione o elusione del giudicato.

• art. 2964 c.c.

  Le norme sull'interruzione e sulla sospensione della prescrizione non si applicano ai termini di decadenza, salvo specifiche deroghe.

• art. 2945 c.c.

  L'effetto interruttivo-permanente della domanda giudiziale riguarda la prescrizione e non è estensibile al termine decadenziale per l'esercizio dell'autotutela.

Massime di principio

• Il termine previsto dall'art. 21-nonies l. 241/1990 per l'annullamento d'ufficio, applicabile anche alla rimozione degli effetti della SCIA ai sensi dell'art. 19, comma 4, è un termine sostanziale di decadenza, fisso e predeterminato, decorrente dalla presentazione della SCIA o dall'adozione del provvedimento ampliativo, e non un termine di prescrizione.
• Il termine decadenziale per l'esercizio dell'autotutela non è interrotto né sospeso dalla proposizione o dalla pendenza di un giudizio instaurato contro un precedente provvedimento di annullamento d'ufficio o di rimozione degli effetti della SCIA, in assenza di una specifica previsione legislativa.
• L'annullamento giurisdizionale del primo provvedimento di autotutela, con efficacia retroattiva, non costituisce un valido esercizio del potere idoneo a impedire la decadenza dell'amministrazione; il successivo provvedimento deve quindi essere adottato entro il termine legale decorrente dalla presentazione della SCIA o dall'adozione dell'atto originario.
• Il giudicato che annulla un provvedimento di autotutela per difetto di motivazione sull'interesse pubblico e sul bilanciamento degli interessi ha natura conformativa limitata quando non impone un esito vincolato: consente una nuova valutazione amministrativa, purché preceduta da riesame effettivo e rispettosa dei principi indicati nella sentenza.
• La violazione o elusione del giudicato ricorre soltanto quando il nuovo atto si ponga in specifica difformità rispetto a un obbligo processuale puntuale e vincolante, tale da rendere il contenuto del provvedimento integralmente desumibile dalla sentenza; la mera reiterazione del potere, con correzione del vizio accertato e nei residui spazi decisori, non determina nullità.

Come è indicizzato