Tribunale, Sentenza T-635/18

Responsabilità risarcitoria per la classificazione di CTPHT come sostanza pericolosa per l’ambiente acquatico

La pronuncia riguarda un’azione per risarcimento danni proposta dinanzi al Tribunale ai sensi dell’articolo 268 TFUE da Industrial Química del Nalón, SA contro la Commissione europea. Il contenzioso nasce dalla classificazione armonizzata del pitch, coal tar, high-temp (CTPHT) come sostanza Aquatic Acute 1 (H400) e Aquatic Chronic 1 (H410) nel regolamento n. 944/2013.

Fatti e iter amministrativo e contenzioso precedente

Il Tribunale ricostruisce in dettaglio la procedura culminata nell’adozione del regolamento n. 944/2013. Nel 2010 il Regno dei Paesi Bassi aveva presentato una proposta di classificazione armonizzata; il RAC dell’ECHA aveva poi adottato, nel 2011, un parere conforme alla proposta, basato sull’idea che CTPHT dovesse essere valutata come miscela e che i suoi 16 costituenti PAH prioritari dovessero essere esaminati separatamente mediante il metodo di sommatoria previsto dall’allegato I del regolamento n. 1272/2008.

Successivamente la Commissione aveva adottato il regolamento n. 944/2013, che includeva CTPHT tra le sostanze Aquatic Acute 1 e Aquatic Chronic 1, con applicazione differita dal 1° aprile 2016. Tale classificazione era già stata impugnata in annullamento nella causa T-689/13: il Tribunale, con sentenza del 7 ottobre 2015, aveva annullato la classificazione per errore manifesto di valutazione; la Corte di giustizia, con sentenza del 22 novembre 2017 nella causa C-691/15 P, aveva respinto l’appello della Commissione e confermato l’annullamento.

Il presente giudizio concerne però non l’annullamento, bensì il risarcimento del danno asseritamente subito dall’impresa a causa degli obblighi di etichettatura, imballaggio, trasporto e aggiornamento delle schede di sicurezza derivanti dalla classificazione poi annullata.

Normativa UE rilevante

Il Tribunale richiama anzitutto l’articolo 1 del regolamento n. 1272/2008, che persegue un alto livello di tutela della salute umana e dell’ambiente e la libera circolazione delle sostanze e miscele mediante armonizzazione dei criteri di classificazione, etichettatura e imballaggio.

Sono particolarmente centrali:

• l’articolo 3 del regolamento n. 1272/2008;
• l’allegato I, punto 4.1.1.1, sulle definizioni di tossicità acquatica acuta e cronica;
• l’allegato I, punto 4.1.3, sui criteri di classificazione delle miscele;
• l’allegato I, punto 4.1.3.5.5, sul metodo di sommatoria;
• l’articolo 37 del regolamento n. 1272/2008, sulla procedura di proposta, parere RAC e adozione della classificazione armonizzata;
• il regolamento n. 1907/2006, richiamato per il ruolo dell’ECHA;
• il regolamento n. 944/2013, atto impugnato in senso risarcitorio.

Domanda risarcitoria e condizioni della responsabilità extracontrattuale

L’attrice quantifica il danno in 652.733 euro, asserendo di aver sostenuto costi per adeguare imballaggi, trasporto e schede di sicurezza a seguito della classificazione poi annullata. La Commissione eccepisce il difetto di tutte e tre le condizioni della responsabilità dell’Unione: violazione sufficientemente grave di una norma attributiva di diritti, danno certo e nesso causale.

Il Tribunale ricorda la giurisprudenza consolidata secondo cui la responsabilità extracontrattuale dell’Unione richiede cumulativamente:

• una violazione sufficientemente grave di una norma di diritto che conferisca diritti agli individui;
• un danno reale e certo;
• un nesso causale diretto tra la violazione e il danno. Se una sola di tali condizioni manca, l’azione va respinta integralmente.

Natura della norma violata: disposizione tecnica o norma attributiva di diritti

Il primo nodo riguarda se il metodo di sommatoria di cui al punto 4.1.3.5.5 dell’allegato I del regolamento n. 1272/2008 sia una norma intesa a conferire diritti agli operatori. Il Tribunale afferma che tale disposizione è una regola metodologica e tecnico-scientifica destinata a determinare il pericolo ambientale delle miscele sulla base delle proprietà intrinseche, senza operare alcun bilanciamento di interessi individuali.

La Corte rileva tuttavia che la classificazione armonizzata incide inevitabilmente sulla posizione giuridica ed economica degli operatori, poiché crea obblighi per fabbricanti e fornitori necessari alla libera circolazione delle sostanze. Ciò non basta però, di per sé, a trasformare la regola metodologica in una norma che conferisca diritti in senso stretto agli operatori. Il Tribunale lascia aperta, in astratto, la possibilità che l’erronea applicazione di una norma tecnica possa incidere sulla situazione giuridica del privato attraverso l’imposizione o l’aggravamento di obblighi; ma precisa che, nel caso concreto, ciò non è decisivo perché manca comunque la violazione sufficientemente grave.

Quanto al dedotto dovere di diligenza legato al principio di buona amministrazione, il Tribunale lo dichiara inammissibile perché non formulato in modo autonomo nell’atto introduttivo.

Valutazione della gravità della violazione

Il Tribunale affronta quindi il criterio centrale: la violazione è stata sufficientemente grave? Ricorda che non ogni illegittimità, neppure se già accertata in sede di annullamento, è sufficiente a fondare il risarcimento. Occorre che l’istituzione abbia manifestamente e gravemente violato i limiti del proprio potere discrezionale, tenendo conto della complessità della materia, delle difficoltà interpretative e della chiarezza della norma violata.

A tal fine il Tribunale valorizza diversi elementi:

• il regolamento n. 1272/2008 integra il sistema GHS e mira alla protezione dell’ambiente e della salute in un settore scientificamente complesso;
• il punto 4.1.3.5.5 non indica espressamente che possano essere considerati fattori ulteriori, ma neppure li esclude in modo chiaro;
• il caso riguardava una sostanza complessa, di composizione non pienamente conosciuta, caratterizzata da bassa solubilità in acqua;
• la Commissione aveva seguito il parere del RAC, adottato per consenso dopo consultazione pubblica;
• il RAC era consapevole della bassa solubilità di CTPHT e aveva considerato l’ipotesi di sovrastima della tossicità come worst case scenario.

Distinzione tra errore manifesto e violazione sufficientemente grave

Il Tribunale chiarisce che il fatto che la Commissione abbia commesso un errore manifesto di valutazione nell’applicare il metodo di sommatoria non equivale automaticamente a una violazione sufficientemente grave. L’errore manifesto serve a individuare l’illegittimità; la soglia della responsabilità risarcitoria richiede qualcosa di più, cioè un comportamento manifestamente e gravemente contrario al diritto e non giustificabile alla luce delle circostanze.

Nel caso concreto la Commissione aveva applicato il metodo in modo letterale, in un contesto tecnico complesso e sotto la pressione dell’obiettivo di massima tutela ambientale e del principio di precauzione. Il Tribunale ritiene quindi che il comportamento dell’istituzione si collochi nell’ambito di ciò che un’amministrazione diligente poteva ragionevolmente fare, anche se poi si è rivelato giuridicamente errato.

Irrilevanza del dato numerico di 14521% e dell’asserita arbitrarietà

L’attrice insisteva sulla sproporzione del risultato del calcolo, pari al 14521%, ritenendolo indice di arbitrarietà. Il Tribunale replica che quel dato è conseguenza matematica del metodo e degli elevatissimi M-factors applicati ad alcuni costituenti, sicché il solo risultato elevato non dimostra inescusabilità o arbitrarietà.

La Corte osserva inoltre che la questione non riguardava la correttezza materiale della classificazione in sé, ma quali fattori dovessero essere presi in considerazione nel metodo. Non può quindi dirsi che la Commissione abbia agito in modo manifestamente irragionevole o “al limite dell’arbitrario”.

Ruolo del precedente contenzioso e della scelta di appellare

Il Tribunale esclude che il fatto che la Commissione abbia impugnato la prima sentenza di annullamento o resistito alla domanda cautelare aggravi la colpa. Al contrario, in un contesto di incertezza scientifica e normativa, è ragionevole che un’amministrazione cerchi chiarimenti giurisdizionali sul corretto perimetro del proprio potere. Viene anche osservato che non vi è stata una nuova classificazione successiva, circostanza che il Tribunale legge come ulteriore indice delle difficoltà interpretative della materia.

Decisione e spese

Il Tribunale respinge integralmente l’azione risarcitoria. Poiché manca la prova di una violazione sufficientemente grave, non è necessario esaminare le altre condizioni della responsabilità extracontrattuale, cioè il danno certo e il nesso causale.

Quanto alle spese, Industrial Química del Nalón, SA è condannata alle spese della Commissione; il Regno di Spagna e l’ECHA sopportano le proprie spese ai sensi delle regole processuali applicabili agli intervenienti.

Principio desumibile dalla pronuncia

In materia di responsabilità extracontrattuale dell’Unione per atti complessi di classificazione chimica, l’illegittimità di una classificazione non basta da sola a fondare il risarcimento: occorre che l’istituzione abbia manifestamente e gravemente violato i limiti del proprio margine di valutazione. Quando la norma applicata è tecnica, ambigua e inserita in un quadro scientificamente complesso, e l’istituzione si è conformata al parere degli esperti competenti, l’errore può essere illegittimo ma non sufficientemente grave ai fini dell’articolo 268 TFUE.