Tribunale, Sentenza T-93/18

Restrizioni alla concorrenza nelle norme di ammissibilità dell’ISU

La sentenza riguarda un ricorso ex articolo 263 TFUE proposto dall’International Skating Union avverso la decisione della Commissione dell’8 dicembre 2017 nel caso AT.40208. La controversia verte sulle norme di ammissibilità dell’ISU nel pattinaggio di velocità e sul rapporto tra regolazione sportiva, scommesse sportive, arbitrato e diritto della concorrenza dell’Unione.

Fatti e contesto regolamentare

L’ISU è l’unica federazione sportiva internazionale riconosciuta dal CIO per il pattinaggio di figura e di velocità su ghiaccio. Essa svolge anche un’attività commerciale, organizzando le principali competizioni internazionali di pattinaggio di velocità.

Le norme rilevanti erano le regole 102 e 103 del regolamento generale ISU, che subordinavano la partecipazione degli atleti a competizioni alla previa autorizzazione dell’ISU o dei suoi membri. Nella versione del 2014 la partecipazione a competizioni non autorizzate poteva comportare l’esclusione a vita. Nel 2016 il sistema sanzionatorio fu attenuato, ma restavano sanzioni fino a 5 o 10 anni e, nei casi più gravi, l’esclusione a vita.

Nel 2015 l’ISU adottò anche la comunicazione n. 1974, che disciplinava la procedura di autorizzazione delle competizioni internazionali aperte, prevedendo requisiti generali, finanziari, tecnici, sportivi ed etici, nonché un contributo di solidarietà. L’articolo 25 della costituzione ISU prevedeva inoltre che i ricorsi contro le decisioni di inammissibilità fossero proposti unicamente dinanzi al TAS di Losanna.

Procedimento amministrativo e decisione della Commissione

La Commissione era intervenuta a seguito di una denuncia presentata nel 2014 da due pattinatori professionisti, Mark Jan Hendrik Tuitert e Niels Kerstholt, relativi all’impossibilità di partecipare al Gran Premio di Dubai organizzato da un operatore terzo.

Nella decisione impugnata la Commissione ha definito il mercato rilevante come il mercato mondiale dell’organizzazione e dello sfruttamento commerciale del pattinaggio di velocità. Ha ritenuto che l’ISU fosse un’associazione di imprese e che le sue norme di ammissibilità costituissero una decisione di associazione di imprese restrittiva della concorrenza per oggetto, oltre che per effetto. Ha inoltre affermato che il regolamento arbitrale rafforzava le restrizioni concorrenziali, perché rendeva più difficile una tutela giurisdizionale effettiva.

Nel dispositivo, la Commissione ha dichiarato violato l’articolo 101 TFUE e l’articolo 53 dell’accordo SEE, ha ordinato la cessazione dell’infrazione e ha previsto penalità di mora giornaliere pari al 5% del fatturato medio giornaliero in caso di inadempimento.

Questioni esaminate dal Tribunale

L’ISU ha dedotto otto motivi di ricorso. In sintesi, ha contestato:

• la pretesa contraddittorietà della motivazione;
• la qualificazione delle norme come restrizione della concorrenza per oggetto e per effetto;
• la mancata considerazione della specificità dello sport e dell’obiettivo di tutela dell’integrità dalle scommesse;
• l’erronea presa in considerazione della decisione sul Gran Premio di Dubai ai fini dell’ambito territoriale dell’articolo 101 TFUE;
• l’analisi sul regolamento arbitrale TAS;
• la legittimità delle misure correttive e delle penalità di mora.

Ragionamento del Tribunale sulla restrizione per oggetto

Il Tribunale richiama la giurisprudenza classica sull’articolo 101 TFUE e afferma che una decisione di associazione di imprese può costituire una restrizione per oggetto quando, per tenore, obiettivi e contesto, presenta un grado di dannosità sufficiente per il buon funzionamento della concorrenza.

Ricorda inoltre che, quando una federazione sportiva è al contempo regolatore e operatore di mercato, deve esercitare il potere di autorizzazione con limiti, obblighi e controlli idonei a evitare conflitti di interesse e discriminazioni. In questa prospettiva, l’ISU, quale organizzatore delle più importanti competizioni di pattinaggio di velocità e titolare del potere di autorizzare le competizioni terze, era tenuta a garantire che gli organizzatori terzi non fossero indebitamente esclusi dal mercato.

Il Tribunale osserva che le norme ISU non contenevano, fino al 2015, criteri chiari di autorizzazione. Anche dopo la comunicazione n. 1974 i requisiti restavano non esaustivi e lasciavano un ampio potere discrezionale alla federazione. Le sanzioni erano inoltre particolarmente severe e dissuasive, soprattutto nella versione 2014 con l’esclusione a vita e, nella versione 2016, con interdizioni comunque molto lunghe rispetto alla durata media della carriera di un pattinatore.

Tali elementi, letti insieme, hanno indotto il Tribunale a confermare che le norme di ammissibilità costituivano una restrizione della concorrenza per oggetto. Poiché tale qualificazione era sufficiente, non occorreva esaminare la restrizione per effetto.

Specificità dello sport e obiettivi legittimi

Il Tribunale riconosce che l’articolo 165 TFUE impone di tenere conto della specificità dello sport, della sua funzione sociale ed educativa e della promozione dell’equità e dell’integrità delle competizioni.

Riconosce anche che la tutela dell’integrità dello sport contro i rischi delle scommesse è un obiettivo legittimo. Tuttavia, anche a voler ritenere che il sistema di autorizzazione preventiva perseguisse questo obiettivo, esso andava oltre quanto necessario: le sanzioni erano troppo severe, i criteri troppo vaghi e il potere discrezionale dell’ISU troppo ampio.

Quanto all’argomento relativo alla tutela degli interessi economici dell’ISU, il Tribunale rileva che la Commissione ha errato nel ritenere che nel 2016 tale obiettivo emergesse ancora in modo prioritario dalla nuova formulazione della regola 102, paragrafo 1, lettera a), ii). Ciò non ha però inciso sulla conclusione finale di sproporzione del sistema.

Ambito territoriale dell’articolo 101 TFUE

Sul quinto motivo, il Tribunale chiarisce che la decisione impugnata non riguarda il diniego del Gran Premio di Dubai come fatto isolato, ma l’insieme delle norme di ammissibilità e della loro applicazione. La questione territoriale va quindi valutata con riferimento agli effetti delle norme sul mercato dell’Unione.

Poiché il sistema di ammissibilità impediva agli atleti di offrire i propri servizi anche per competizioni organizzate fuori dallo SEE, esso era idoneo a produrre effetti immediati, sostanziali e prevedibili nell’Unione. La Commissione era quindi competente e non vi era violazione dell’ambito territoriale dell’articolo 101 TFUE.

Regolamento arbitrale TAS: rilevanza e limiti

Il Tribunale accoglie il sesto motivo nella sostanza. Rileva che l’arbitrato sportivo è, in generale, un metodo legittimo e ampiamente accettato di risoluzione delle controversie e che il regolamento arbitrale dell’ISU non costituisce di per sé una violazione dell’articolo 101 TFUE.

Pur riconoscendo che il TAS può svolgere un ruolo utile in termini di specializzazione, rapidità e uniformità procedurale, il Tribunale osserva che il regolamento arbitrale non rende più dannosa l’infrazione accertata. Non può quindi essere qualificato come circostanza aggravante ai sensi degli orientamenti del 2006, né essere considerato parte integrante dell’infrazione.

Inoltre, la possibilità per gli atleti e per gli organizzatori terzi di agire per il risarcimento del danno dinanzi ai giudici nazionali, nonché di presentare denunce alle autorità garanti della concorrenza, assicura la piena efficacia del diritto della concorrenza dell’Unione. Il richiamo ad Achmea viene distinto, poiché il TAS non deriva da un trattato tra Stati membri che sottragga controversie al sistema giurisdizionale dell’Unione.

Misure correttive e penalità di mora

Sul settimo motivo, il Tribunale distingue tra la legittima ingiunzione di cessare l’infrazione e l’erroneo obbligo di modificare il regolamento arbitrale. Poiché il regolamento arbitrale non faceva parte dell’infrazione accertata, la Commissione non poteva imporne la modifica come condizione per mantenere il sistema di autorizzazione preventiva.

Di conseguenza, l’articolo 2 della decisione viene annullato solo nella parte in cui prende in considerazione il regolamento arbitrale ed esige la sua modifica. Per la stessa ragione, l’articolo 4, relativo alle penalità di mora, viene annullato parzialmente nella misura in cui si riferisce a tale obbligo illegittimo.

Dispositivo e spese

Il Tribunale respinge il ricorso quanto all’annullamento dell’articolo 1 della decisione, confermando l’accertamento dell’infrazione ex articolo 101 TFUE e articolo 53 dell’accordo SEE. Annulla però parzialmente gli articoli 2 e 4, nei limiti in cui la Commissione imponeva la modifica del regolamento arbitrale del TAS in caso di mantenimento del sistema di autorizzazione preventiva.

Ciascuna parte principale sopporta le proprie spese; anche gli intervenienti sopportano le proprie spese.

Principi affermati

• Una federazione sportiva che cumula funzioni regolatorie e attività economiche deve adottare criteri di autorizzazione oggettivi, trasparenti, non discriminatori e controllabili.
• Un sistema di autorizzazione preventiva con sanzioni molto severe può costituire una restrizione della concorrenza per oggetto se ostacola l’accesso al mercato di organizzatori terzi e degli atleti necessari.
• Gli obiettivi sportivi legittimi, compresa la tutela dell’integrità dello sport, non bastano se le misure sono sproporzionate.
• Il regolamento arbitrale TAS, pur essendo ammissibile in sé, non può essere trattato come elemento aggravante dell’infrazione antitrust se non rende più dannosa la restrizione accertata.
• Le misure correttive ex articolo 7 del regolamento n. 1/2003 devono restare strettamente connesse all’infrazione constatata; il regolamento arbitrale non poteva essere imposto come oggetto di modifica.