Corte di giustizia, Sentenza C-597/18

Responsabilità extracontrattuale e salvataggio bancario cipriota

La pronuncia riguarda quattro impugnazioni riunite proposte avverso due sentenze del Tribunale relative al programma di assistenza finanziaria alla Repubblica di Cipro del 2013 e alle misure di ristrutturazione di Laiki e Bank of Cyprus. La Corte esamina, da un lato, la ricevibilità dei ricorsi contro l’Eurogruppo e contro una disposizione della decisione 2013/236/UE del Consiglio; dall’altro, le censure dei privati in tema di diritto di proprietà, legittimo affidamento e parità di trattamento.

Contesto normativo e fattuale

La Corte richiama il Protocollo n. 14 sull’Eurogruppo, il Trattato MES, la risoluzione del Consiglio europeo del 13 dicembre 1997, la decisione 2013/236/UE e le dichiarazioni dell’Eurogruppo del 25 marzo, 12 aprile, 13 maggio e 13 settembre 2013. Ricostruisce inoltre il quadro cipriota, segnato dalla legge del 22 marzo 2013 e dai decreti n. 96, 97, 103 e 104, adottati per il trasferimento di attività, la risoluzione di Laiki e la ricapitalizzazione di Bank of Cyprus mediante conversione dei depositi non garantiti.

Questioni sulla ricevibilità: Eurogruppo

Il Consiglio sosteneva che l’Eurogruppo non fosse un’istituzione dell’Unione ai sensi dell’articolo 340, secondo comma, TFUE. La Corte gli dà ragione: l’Eurogruppo è un organo intergovernativo, esterno al quadro istituzionale dell’Unione, concepito per il coordinamento informale tra i ministri degli SMME; gli articoli 137 TFUE e il Protocollo n. 14 ne formalizzano l’esistenza ma non ne mutano la natura né gli conferiscono competenze proprie.

La Corte chiarisce anche che la tutela giurisdizionale effettiva non impone di per sé di poter agire in risarcimento contro l’Eurogruppo, poiché gli accordi politici raggiunti in seno a tale foro si concretizzano poi in atti o comportamenti di istituzioni dell’Unione, contro i quali è possibile esperire azione ex articolo 340 TFUE. Ne deriva l’annullamento delle sentenze del Tribunale nella parte in cui avevano ritenuto ricevibili i ricorsi contro l’Eurogruppo.

Questioni sulla decisione 2013/236/UE

La Corte accoglie anche le impugnazioni incidentali del Consiglio: l’articolo 2, paragrafo 6, lettera b), della decisione 2013/236/UE non imponeva in modo specifico le modalità della conversione dei depositi non garantiti della Bank of Cyprus, ma si limitava a richiedere che la valutazione indipendente delle attività delle banche fosse completata in tempo utile per consentire il completamento della conversione. Le autorità cipriote conservavano quindi un notevole margine discrezionale quanto alle modalità concrete dell’operazione.

Per questo motivo, il danno lamentato dai ricorrenti non poteva essere fatto discendere direttamente da tale disposizione, ma al più dagli atti di applicazione adottati dalla Repubblica di Cipro. I ricorsi contro questa disposizione sono quindi dichiarati irricevibili.

Esame dei motivi dei ricorrenti

La Corte respinge integralmente le impugnazioni dei privati. Sul primo motivo, rileva che esso presupponeva erroneamente che l’Eurogruppo potesse essere convenuto in responsabilità, premessa già esclusa. Sui motivi relativi al comunicato stampa BCE del 21 marzo 2013, alla negoziazione del Protocollo d’intesa del 26 aprile 2013 e alle altre misure, la Corte osserva che si tratta in larga misura di una riproposizione di argomenti già esaminati dal Tribunale o di censure di fatto non sindacabili in sede di impugnazione.

La Corte conferma altresì che gli atti compiuti da Commissione e BCE nell’ambito del Trattato MES non sono imputabili automaticamente all’Unione, perché tali istituzioni agivano senza un proprio potere decisionale, nel quadro del MES. Le eventuali illegittimità possono però essere contestate quando derivino da una violazione del ruolo di controllo che la Commissione conserva come guardiana dei Trattati.

Diritto di proprietà e proporzionalità

Quanto alla presunta lesione del diritto di proprietà, la Corte ribadisce che tale diritto non è assoluto e che le limitazioni sono ammissibili se previste dalla legge, rispettano il contenuto essenziale del diritto e sono proporzionate a un obiettivo di interesse generale. Nel caso di specie, il Tribunale ha correttamente ritenuto che le misure fossero giustificate dall’obiettivo di stabilizzare il sistema finanziario cipriota e dell’area euro, e che non vi fossero alternative meno restrittive efficaci.

La Corte respinge anche le censure sulla mancata consultazione preventiva e sulla qualità della normativa, richiamando la giurisprudenza della Corte EDU e riconoscendo che, in una situazione di urgenza, una previa consultazione non era imposta.

Legittimo affidamento

Il principio della tutela del legittimo affidamento richiede assicurazioni precise, incondizionate e concordanti provenienti da un’istituzione dell’Unione. La Corte ritiene che la lettera dell’11 febbraio 2013 della BCC e le precedenti dichiarazioni dell’Eurogruppo non potessero fondare un affidamento legittimo nel mancato ricorso a misure di burden sharing o bail-in. È inoltre confermato che la prassi seguita in altri programmi di assistenza finanziaria non costituiva, di per sé, una garanzia per il caso cipriota.

Parità di trattamento

La Corte approva il ragionamento del Tribunale secondo cui i depositanti e azionisti privati non si trovavano in una situazione comparabile a quella della banca centrale cipriota, che deteneva il credito derivante dall’ELA perseguendo obiettivi di interesse pubblico. Parimenti, le differenze di trattamento rispetto ai depositanti delle succursali greche o rispetto ai beneficiari di altri programmi di assistenza finanziaria non sono state dimostrate come illegittime o non giustificate.

Dispositivo e conseguenze

La Corte annulla le sentenze del Tribunale nella parte in cui avevano rigettato le eccezioni di irricevibilità del Consiglio contro l’Eurogruppo e contro l’articolo 2, paragrafo 6, lettera b), della decisione 2013/236/UE, e dichiara irricevibili i ricorsi in tali parti. Respinge invece le impugnazioni principali dei privati. Le spese seguono la soccombenza, con condanna dei ricorrenti a sopportare quelle del Consiglio, della Commissione e, nelle cause pertinenti, della BCE.