Tribunale, Sentenza T-736/19

Rimborso delle spese mediche e tetto di rimborso per il noleggio di un dispositivo CPAP

La controversia riguarda un ricorso diretto proposto da una ex funzionaria della Commissione, iscritta al regime comune di assicurazione malattia dei funzionari dell’UE, contro la decisione che ha autorizzato il noleggio di un dispositivo per l’apnea notturna ma ha fissato un tetto di rimborso di EUR 3.100. Il Tribunale è chiamato a verificare sia la ricevibilità del ricorso sia la legittimità della limitazione imposta dall’amministrazione.

Contesto normativo

Il Tribunale richiama anzitutto l’articolo 72 dello Statuto dei funzionari, che prevede la copertura delle spese di malattia fino all’80% secondo regole adottate in comune tra le istituzioni. Richiama poi l’articolo 20 delle Regole comuni sull’assicurazione malattia, secondo cui per talune prestazioni possono essere fissati tetti di rimborso nelle disposizioni generali di attuazione, mentre in assenza di tetto l’ufficio liquidazione può escludere la parte di costo ritenuta eccessiva rispetto ai prezzi normali del paese interessato.

Le disposizioni generali di attuazione del 2 luglio 2007 distinguono, nella tabella dell’allegato II, tra acquisto e noleggio del dispositivo CPAP: per l’acquisto è previsto un massimale di EUR 1.700 e, per gli accessori/manutenzione, un importo di EUR 350 annui; per il noleggio oltre tre mesi è richiesta l’autorizzazione preventiva, ma non è indicato alcun massimale. La stessa tabella mostra che, quando il legislatore amministrativo intende fissare un tetto, lo fa espressamente.

Fatti e iter amministrativo

La ricorrente utilizza dal 2012 un dispositivo CPAP. Dopo una prima autorizzazione al noleggio e una successiva autorizzazione all’acquisto, l’ufficio liquidazione ha poi rilasciato una nuova autorizzazione al noleggio per il periodo 1 marzo 2014-28 febbraio 2019 con un tetto di EUR 1.700, poi elevato a EUR 3.100 in esito al reclamo. Su nuova richiesta della ricorrente, il 17 gennaio 2019 l’ufficio ha autorizzato il noleggio per il periodo 1 marzo 2019-29 febbraio 2024, confermando il tetto di EUR 3.100; il reclamo contro tale decisione è stato respinto il 13 agosto 2019.

Oggetto del ricorso e questioni preliminari

La Commissione sosteneva che il ricorso fosse in realtà diretto contro la decisione sul reclamo, ma il Tribunale ricorda che, nel sistema statutario, il reclamo e la sua risposta fanno parte di un’unica procedura e che il ricorso, anche se formalmente diretto contro il rigetto del reclamo, investe l’atto originario, salvo che il rigetto abbia portata diversa. Nel caso di specie, la decisione del 13 agosto 2019 ha la stessa portata della decisione del 17 gennaio 2019; pertanto il ricorso si considera diretto contro quest’ultima.

La Commissione eccepiva inoltre che la decisione del 17 gennaio 2019 fosse meramente confermativa di quella del 5 ottobre 2015. Il Tribunale respinge l’eccezione: la nuova decisione copre un periodo successivo e autonomo, necessario per consentire il rimborso delle spese dal 1 marzo 2019 in poi. Il fatto che il tetto di rimborso sia lo stesso non muta la conclusione, perché il limite è accessorio rispetto all’autorizzazione al noleggio ed è legato alla sua durata.

Quanto all’interesse ad agire, il Tribunale osserva che l’annullamento della decisione, eliminando il tetto di rimborso, procurerebbe un vantaggio concreto alla ricorrente. Non è necessario che la ricorrente quantifichi già in questa fase l’entità economica del vantaggio: tale profilo attiene al merito, non all’ammissibilità.

Ragionamento della Corte sul merito

Nel merito, il punto decisivo è l’assenza di una previsione espressa di un massimale per il noleggio del CPAP. Il Tribunale sottolinea che l’articolo 20 delle Regole comuni consente sì di fissare tetti nelle disposizioni generali di attuazione, ma prevede anche, quando il tetto manca, una procedura specifica per escludere solo la parte di costo eccessiva rispetto ai prezzi normali del paese interessato. Ciò significa che, se la Commissione intende introdurre un massimale, deve farlo espressamente.

Esaminando la tabella dell’allegato II, il Tribunale constata che nessuna cifra è indicata per il noleggio del CPAP, sia per periodi inferiori sia superiori a tre mesi. La lettera delle disposizioni è quindi chiara: non esiste alcun tetto di rimborso per il noleggio del dispositivo. Il fatto che per il noleggio di altri ausili medici la tabella indichi invece un importo massimo conferma che, dove il massimale non compare, esso non è stato previsto nemmeno implicitamente.

Il Tribunale respinge poi gli argomenti della Commissione secondo cui le disposizioni andrebbero lette nel senso che, per ragioni mediche e di bilancio, il CPAP sarebbe destinato all’acquisto in caso di uso prolungato. Tale interpretazione non trova base testuale: la tabella si limita a distinguere tra noleggio inferiore a tre mesi, senza autorizzazione preventiva, e noleggio pari o superiore a tre mesi, con autorizzazione preventiva, ma non impone alcun obbligo di acquisto. Né il requisito dell’autorizzazione preventiva implica automaticamente l’esistenza di un massimale.

Anche l’argomento fondato sulla parità di trattamento viene respinto: l’eventuale disparità tra chi compra e chi noleggia il dispositivo non autorizza un’interpretazione contraria al testo delle disposizioni. La tutela dell’equilibrio finanziario del regime è già assicurata dagli strumenti previsti dalle Regole comuni, in particolare dall’articolo 20, paragrafo 2. Il Tribunale aggiunge che non vi è prova di una discriminazione sistematica, di un uso elusivo delle regole o di un rischio concreto per l’equilibrio finanziario del regime.

Decisione e dispositivo

Il Tribunale conclude che l’ufficio liquidazione, fissando un tetto di rimborso nella risposta alla richiesta di autorizzazione, ha violato le disposizioni generali di attuazione applicabili. Richiama il principio secondo cui le istituzioni dell’Unione, in quanto soggette allo Stato di diritto, non possono sottrarsi alle norme che esse stesse devono applicare.

Di conseguenza, il Tribunale annulla sia la decisione del 17 gennaio 2019 sia la decisione del 13 agosto 2019 e condanna la Commissione alle spese.

Principio affermato

La pronuncia afferma che un’amministrazione dell’Unione non può introdurre un massimale di rimborso per una prestazione sanitaria se tale massimale non è previsto espressamente nelle disposizioni generali di attuazione; un limite del genere non può essere ricavato per via interpretativa dal solo equilibrio finanziario del regime o dal principio di uguaglianza. Inoltre, una nuova autorizzazione riferita a un periodo successivo, necessaria per produrre effetti autonomi, non è meramente confermativa di una precedente decisione scaduta.