Sentenza n. 2828/2026 - Palermo, Sezione 5

Esito

La controversia

L’impresa, partecipante all’Avviso pubblico per progetti di valorizzazione commerciale dei prodotti ittici siciliani nell’ambito della misura 5.68 del PO FEAMP 2014-2020, ha contestato i decreti del 10 agosto e del 19 settembre 2023 e i verbali della Commissione. Nella graduatoria riformulata era al 44º posto con 65,1 punti, fuori dalla soglia finanziabile di oltre 68 punti; sosteneva che l’esclusione di dodici concorrenti ammessi con riserva le avrebbe consentito di ottenere il finanziamento. Con il primo motivo ha dedotto violazione dell’Avviso, della lex specialis e della par condicio: il termine delle ore 12 del 21 luglio 2023 sarebbe stato perentorio per tutta la documentazione richiesta e non sarebbe stato consentito integrare successivamente gli allegati mancanti. In via subordinata ha contestato l’Avviso per non avere individuato preventivamente i documenti integrabili e i criteri per distinguerli da quelli essenziali. Con i motivi aggiunti ha censurato i verbali della Commissione per avere definito la distinzione dopo la scadenza e dopo avere acquisito le domande, deducendo anche difetto di motivazione e incompetenza della Commissione. Ha inoltre contestato la soglia di 68 punti indicata nel decreto del 19 settembre, sostenendo che l’Avviso prevedeva il finanziamento in ordine di graduatoria fino all’esaurimento delle risorse e che la soglia costituisse un requisito aggiunto senza adeguata motivazione. Ha chiesto l’accertamento dell’illegittimità ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a. e il risarcimento, indicando tra i pregiudizi il mancato utile, inizialmente quantificato in euro 6.750 e successivamente in euro 11.150, la riduzione del fatturato, la perdita di opportunità, know-how ed esperienza curriculare. L’Amministrazione ha eccepito il difetto d’interesse, sostenendo che la stessa impresa non avrebbe potuto conservare sei punti attribuiti per il partenariato in assenza di accordi sottoscritti entro la scadenza; nel merito ha difeso la distinzione tra documentazione essenziale e documentazione comprovante requisiti preesistenti e ha contestato la prova del danno. È emersa inoltre la mancata prova del perfezionamento della notificazione del ricorso introduttivo a una controinteressata beneficiaria.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti. Ha rilevato che non era provato il perfezionamento della notificazione del ricorso introduttivo a una controinteressata beneficiaria, parte necessaria rispetto alla domanda risarcitoria ai sensi dell’art. 42, comma 2, c.p.a.; non ha tuttavia disposto l’integrazione del contraddittorio, perché ricorso e motivi aggiunti erano manifestamente infondati e ricorreva l’ipotesi dell’art. 49, comma 2, c.p.a. Ha respinto l’eccezione di carenza d’interesse: l’allegazione che, eliminati i vizi denunciati, l’impresa avrebbe conseguito il finanziamento era sufficiente a radicare l’interesse, mentre l’effettiva spettanza del contributo e la prova di resistenza attenevano al merito. Il giudice ha chiarito che la domanda di accertamento dell’illegittimità proposta insieme a quella risarcitoria non richiedeva una pronuncia autonoma: l’illegittimità doveva essere esaminata come elemento della responsabilità, insieme alla spettanza del bene della vita, al nesso causale, all’elemento soggettivo e al danno. Ha respinto le censure sulla documentazione tardiva. Interpretando congiuntamente i paragrafi 8.1, 8.2, 9, 10, 11 e 12 dell’Avviso, ha ritenuto essenziali e da presentare entro il termine la manifestazione d’interesse, il progetto tecnico e il piano economico, perché individuavano il partecipante e definivano contenuto tecnico ed economico della proposta. Gli altri documenti, diretti prevalentemente a dichiarare o comprovare requisiti soggettivi e situazioni già esistenti alla scadenza, potevano essere regolarizzati o completati prima dell’affidamento, purché non si sanasse l’originaria mancanza del requisito e non si modificasse l’offerta. Il verbale della Commissione aveva esplicitato una distinzione già ricavabile dall’Avviso, applicata in termini generali; non risultava che concorrenti avessero prodotto tardivamente documenti essenziali, modificato le proposte o acquisito dopo la scadenza requisiti sostanziali. La ricorrente non aveva indicato e dimostrato carenze specifiche nelle singole posizioni contestate. È stata respinta anche la censura subordinata: la distinzione non violava la par condicio, poiché consentiva di comprovare requisiti preesistenti senza alterare il confronto competitivo. Ha respinto anche la censura sulla soglia di 68 punti. L’Avviso distingueva l’ammissibilità qualitativa, subordinata ai punteggi minimi per i criteri indicati, dalla finanziabilità, disposta secondo l’ordine di graduatoria entro le risorse stanziate. Il riferimento a oltre 68 punti nel decreto del 19 settembre 2023 identificava il punteggio dell’ultimo progetto finanziabile con la dotazione disponibile, incrementata a euro 750.410,60, e non un nuovo requisito di ammissibilità. Non risultava violato l’ordine della graduatoria né l’Avviso obbligava l’Amministrazione a incrementare lo stanziamento originario di euro 500.000 o a destinare alla procedura tutte le risorse astrattamente disponibili. La scelta di destinare risorse aggiuntive era discrezionale e non presentava manifesta irragionevolezza, disparità di trattamento o violazione della graduatoria; il decreto motivava l’incremento con l’intento di finanziare più progetti e sostenere le filiere produttive. La domanda risarcitoria è stata respinta sia perché non sussisteva l’illegittimità dell’azione amministrativa, sia perché il danno non era provato. Gli importi del piano economico rappresentavano il valore lordo delle prestazioni e non il profitto netto; mancavano dati contabili e organizzativi su personale, ore di lavoro, costi e spese generali. La liquidazione equitativa non poteva supplire alla mancata prova dell’esistenza e della consistenza del danno. La riduzione del fatturato non era una voce autonoma cumulabile con il lucro cessante; le allegazioni su scopi statutari, know-how e presenza sul mercato erano generiche. Il danno curriculare richiedeva la prova di una concreta incidenza dell’esperienza mancata sulla competitività e della perdita di occasioni specifiche, non potendo essere riconosciuto automaticamente o calcolato in percentuale astratta. Spese integralmente compensate tra le parti costituite per gravi ed eccezionali ragioni, tra cui l’ambiguità di alcune clausole dell’Avviso, il contrasto giurisprudenziale sul soccorso istruttorio e il ritardo nell’accesso agli atti; nulla sulle spese per i controinteressati non costituiti.

Norme richiamate

• art. 42, comma 2, c.p.a.

  La disposizione richiamata stabilisce invero che, qualora sia esercitata un’azione di condanna, anche in via autonoma, il ricorso debba essere notificato anche agli eventuali beneficiari dell’atto illegittimo; in difetto, il giudice provvede all’integrazione del contraddittorio ai sensi dell’art. 49 c.p.a.

  Nell’azione di condanna il ricorso deve essere notificato anche ai beneficiari dell’atto di cui si deduce l’illegittimità; la mancata notificazione comporta, in linea di principio, l’integrazione del contraddittorio.

• art. 49, comma 2, c.p.a.

  Poiché, per le ragioni di seguito esposte, il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti risultano manifestamente infondati, il giudizio può essere immediatamente definito nel merito senza disporre l’integrazione del contraddittorio nei confronti dell’Associazione BICA.

  L’integrazione del contraddittorio non è necessaria quando il ricorso risulta manifestamente infondato, sicché il giudizio può essere definito immediatamente nel merito.

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  Come infatti chiarito dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato con la sentenza n. 8 del 2022, l’accertamento previsto dall’art. 34, comma 3, c.p.a. presuppone che la domanda risarcitoria non sia stata ancora proposta; se essa è invece già pendente, una distinta pronuncia di mero accertamento risulta inutile, dovendo il giudice verificare l’illegittimità direttamente quale antecedente logico-giuridico della pretesa risarcitoria.

  Se la domanda risarcitoria è già pendente, non occorre una separata pronuncia di accertamento ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a.; l’illegittimità viene valutata direttamente quale elemento della domanda di condanna.

• art. 83, comma 9, d.lgs. 50/2016

  Trova conseguentemente applicazione il principio espresso dall’art. 83, comma 9, del d.lgs. n. 50 del 2016, applicabile ratione temporis, che consentiva di sanare le carenze formali della domanda, ma non di integrare o modificare l’offerta tecnica ed economica.

  Il soccorso istruttorio può sanare carenze formali e consentire la produzione di documenti che comprovino requisiti già esistenti, ma non può formare o modificare l’offerta tecnica o economica.

Massime di principio

• Quando la domanda risarcitoria è proposta nel medesimo giudizio, l’accertamento dell’illegittimità dell’azione amministrativa è esaminato quale elemento costitutivo della responsabilità e non richiede una separata pronuncia di mero accertamento ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a.
• La mancata prova della notificazione a un beneficiario dell’atto, necessario nel giudizio di condanna ai sensi dell’art. 42, comma 2, c.p.a., non impone l’integrazione del contraddittorio quando il ricorso sia manifestamente infondato, ai sensi dell’art. 49, comma 2, c.p.a.
• Nelle procedure selettive, la perentorietà del termine documentale va interpretata secondo la lex specialis e la funzione dei singoli documenti: gli elementi costitutivi della domanda e dell’offerta, la cui produzione tardiva comporterebbe la formazione o modifica della proposta, non sono integrabili; può invece essere regolarizzata la documentazione che comprova requisiti soggettivi già esistenti, purché la lex specialis lo consenta e non si acquisisca tardivamente il requisito sostanziale.
• La distinzione tra documenti essenziali e documenti integrabili non viola di per sé la par condicio quando è ricavabile dalla lex specialis, è formulata in modo generale e la regolarizzazione non modifica l’offerta né incide sul confronto competitivo.
• In una procedura che prevede il finanziamento secondo graduatoria entro una dotazione limitata, il punteggio dell’ultimo progetto finanziabile individua il limite risultante dalla disponibilità economica e non costituisce, in assenza di diversa previsione, un nuovo requisito di ammissibilità; l’Amministrazione non è tenuta a destinare alla procedura tutte le risorse astrattamente disponibili.
• Il danno da mancata aggiudicazione o finanziamento deve essere provato in modo concreto: il valore lordo delle prestazioni non dimostra il profitto netto, la liquidazione equitativa non supplisce alla prova dell’esistenza del danno e il danno curriculare richiede la dimostrazione dell’incidenza dell’esperienza mancata su specifiche opportunità competitive.

Come è indicizzato