Sentenza n. 2762/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

BTT aveva proposto una Proposta di Progetto e di Programma di Misura (PPPM) per un nuovo impianto di ricottura isotermica dell'acciaio, strutturato con sezioni distinte per l'austenizzazione e il mantenimento, così da utilizzare bruciatori recuperativi nella prima fase e bruciatori standard nella seconda. Il GSE aveva respinto la proposta ritenendo, tra l'altro, che la sezione di mantenimento non producesse risparmi addizionali, che non fosse dimostrata la non standardità dei bruciatori recuperativi, che la baseline dei consumi fosse inadeguata e che mancassero elementi documentali sulle caratteristiche dell'impianto, sulle economie di scala e sui consumi specifici del settore. In primo grado BTT aveva dedotto violazione della disciplina sui certificati bianchi, difetto di istruttoria e motivazione, travisamento, illogicità, disparità di trattamento, violazione dell'art. 10-bis l. 241/1990 e dei principi di legalità, trasparenza, proporzionalità e tutela dell'affidamento. In appello ha censurato la sentenza del TAR per travisamento dei fatti, omessa valutazione di elementi decisivi, violazione del contraddittorio procedimentale, difetto di motivazione, violazione del legittimo affidamento e erroneo esercizio del sindacato sulla discrezionalità tecnica. In particolare, ha evidenziato che la Guida Operativa ENEA per il settore siderurgico descriveva un intervento analogo, fondato sul sezionamento delle diverse zone dell'impianto per consentire l'impiego di bruciatori recuperativi nella fase di austenizzazione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello, riformato la sentenza del TAR e accolto il ricorso di primo grado, annullando il provvedimento di rigetto del GSE e gli atti connessi. Il Collegio ha ritenuto decisiva la corrispondenza tra il progetto BTT e l'intervento descritto nella Guida Operativa ENEA. Pur spettando al proponente dimostrare l'addizionalità tecnica ed economica del progetto e l'adeguatezza della baseline, tale onere deve ritenersi assolto almeno in prima battuta quando le allegazioni siano sostenute da un parametro settoriale ufficiale. Se il GSE intende discostarsi da quel parametro nell'esercizio della propria discrezionalità tecnica, deve esplicitare le ragioni tecniche dello scostamento. La Guida ENEA, pur priva di valore normativo vincolante, costituiva una fonte tecnica istituzionale autorevole e un riferimento qualificato per gli operatori e per il GSE. Il provvedimento impugnato non aveva confrontato la baseline proposta con la Guida ENEA né spiegato perché il parametro ricavato da un diverso progetto fosse più rappresentativo dello standard di mercato. Il GSE aveva inoltre integrato soltanto in giudizio la motivazione con il riferimento alla mancata permanenza dell'addizionalità rispetto a precedenti interventi analoghi, integrazione ritenuta inammissibile come motivazione postuma. Sono stati assorbiti gli ulteriori motivi. La domanda di accertamento del diritto all'approvazione della PPPM e di condanna ex art. 34 c.p.a. è stata invece respinta allo stato, poiché l'annullamento imponeva al GSE un nuovo esame della proposta secondo i principi indicati. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 15, comma 2, d.m. 28 dicembre 2012

  fornire supporto nella presentazione di progetti a consuntivo

  La disposizione è richiamata quale base della funzione orientativa delle guide operative settoriali, che possono costituire riferimenti tecnici qualificati per la valutazione dei progetti.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Richiamato tra i motivi dedotti in relazione al contraddittorio procedimentale e al preavviso di rigetto; la decisione accoglie l'appello principalmente per difetto di istruttoria e motivazione.

• art. 3 l. 241/1990

  Richiamato tra i motivi di primo grado in relazione all'obbligo di motivazione; il provvedimento è annullato perché non esplicitava le ragioni tecniche dello scostamento dal parametro settoriale ufficiale.

• art. 34 c.p.a.

  La domanda di condanna del GSE e di approvazione della PPPM non è accolta allo stato, poiché occorreva una nuova valutazione amministrativa.

• art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a.

  Consente al Collegio di richiamare la motivazione di una precedente sentenza del Consiglio di Stato, condividendone i principi.

• art. 30, comma 1, lett. b), d.lgs. 28/2011

  Richiamato tra le norme dedotte in primo grado sulla disciplina dei certificati bianchi, senza una specifica interpretazione autonoma nella decisione.

• artt. 6, 14 e 15 d.m. 28 dicembre 2012

  Richiamati tra le norme dedotte in primo grado sulla disciplina e sulla valutazione dei progetti per certificati bianchi, senza una specifica interpretazione autonoma nella decisione.

• art. 12, comma 16, d.m. 11 gennaio 2017

  Richiamato tra i principi disciplinanti l'istruttoria dei progetti eleggibili per i certificati bianchi, senza una specifica interpretazione autonoma nella decisione.

Massime di principio

• Quando le allegazioni del proponente di un progetto agevolativo trovano riscontro in un parametro settoriale ufficiale, l'onere probatorio del proponente deve ritenersi assolto almeno in prima battuta; l'amministrazione che intenda discostarsi dal parametro deve fornire adeguata motivazione tecnica.
• Una guida operativa istituzionale, pur priva di valore normativo vincolante, può costituire un riferimento tecnico qualificato e generare un affidamento ragionevole degli operatori quanto alla rappresentatività del parametro in essa indicato.
• Nell'esercizio della discrezionalità tecnica, l'amministrazione può superare un parametro settoriale ufficiale, ma deve esplicitare le ragioni tecniche della sua inadeguatezza e confrontarle con gli elementi posti dal privato a fondamento della proposta.
• Il riferimento a un diverso valore ricavato da un progetto analogo non giustifica di per sé il superamento del parametro ufficiale: in assenza di ulteriori e più rigorose evidenze tecniche, tale dato non è univoco e non dimostra che il diverso valore sia maggiormente rappresentativo dello standard di mercato.
• È illegittima la motivazione del provvedimento amministrativo che non esponga le ragioni tecniche dello scostamento dal parametro settoriale assunto dal privato e integri tali ragioni soltanto nella fase processuale.

Come è indicizzato