Sentenza n. 1823/2026 - Napoli, Sezione 9

Esito

La controversia

La struttura ricorrente, accreditata per prestazioni di diagnostica per immagini, ha impugnato la delibera regionale deducendo: illogicità e irragionevolezza, violazione degli artt. 8-bis, comma 2, e 8-quinquies, comma 1-bis, del d.lgs. 502/1992 e degli artt. 3 e 36 Cost., per avere la Regione sostanzialmente consolidato i tetti di spesa sulla base del fatturato storico senza applicare adeguatamente criteri premiali, di efficienza, qualità, fabbisogno epidemiologico e concorrenzialità; difetto di motivazione e irragionevolezza del taglio del 7% del budget 2024 per la disciplina cardiologica, a fronte di una riduzione generale del 3,6% per l’assistenza specialistica; erroneità della valutazione secondo cui i volumi massimi assegnati rientrerebbero nel fabbisogno assistenziale individuato da precedenti atti regionali e commissariali; illegittimità della clausola di salvaguardia contenuta nel contratto, ritenuta lesiva del diritto di difesa; invalidità derivata dalle delibere regionali n. 599/2021 e n. 215/2022. La Regione e l’ASL hanno eccepito l’inammissibilità del ricorso per la sottoscrizione della clausola di salvaguardia, oltre a contestarne l’infondatezza nel merito.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile, senza esaminare nel merito le censure avverso la delibera regionale. La struttura aveva sottoscritto il contratto contenente una clausola con cui accettava espressamente e incondizionatamente i provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe e gli atti collegati o presupposti, rinunciando alle impugnazioni già proposte e ai contenziosi instaurabili contro gli atti adottati o conoscibili, limitatamente agli effetti riferiti all’annualità contrattuale. Secondo il TAR, tale sottoscrizione costituisce comportamento univoco di acquiescenza e priva la struttura della legittimazione a impugnare gli atti gravati. La Sezione ha confermato l’orientamento del Consiglio di Stato favorevole alla legittimità della clausola, pur dando atto del diverso orientamento del CGARS, che ne aveva sostenuto la nullità per violazione dell’art. 1462 c.c., indeterminatezza dell’oggetto e contrasto con gli artt. 24 e 113 Cost. Il TAR ha ritenuto non applicabile l’art. 1462 c.c., anche perché l’annullamento dell’atto amministrativo presupposto determinerebbe, secondo l’opinione ritenuta preferibile, l’inefficacia e non la nullità del contratto; ha inoltre reputato la clausola sufficientemente determinata quanto agli atti e al periodo interessati. Ha escluso la violazione del diritto di difesa e del riparto di attribuzioni tra amministrazione e giudice, rilevando che la clausola persegue la finalità legittima di assicurare la sostenibilità della spesa sanitaria e che la struttura aveva comunque potuto proporre il ricorso. Ha altresì escluso l’eccesso di potere, poiché la clausola non mira a selezionare gli operatori disposti a rinunciare alla tutela giurisdizionale, ma a garantire il rispetto dei vincoli finanziari del servizio sanitario. La clausola è stata ritenuta applicabile in forza del principio tempus regit actum, essendo la Regione ancora sottoposta a piano di rientro nel periodo cui si riferivano gli atti impugnati. La ricorrente è stata condannata alle spese in favore della Regione e dell’ASL, liquidate in euro 1.500 oltre accessori per ciascuna amministrazione.

Norme richiamate

• art. 8-bis, comma 2, d.lgs. 502/1992

  Richiamato dalla ricorrente in relazione ai criteri di organizzazione e concorrenzialità dell’offerta sanitaria; il TAR non ne ha esaminato nel merito la violazione per effetto dell’inammissibilità del ricorso.

• art. 8-quinquies, comma 1-bis, d.lgs. 502/1992

  Richiamato in relazione alla contrattualizzazione delle strutture private accreditate e alla determinazione dei limiti di spesa; il merito della censura non è stato esaminato.

• art. 1462 c.c.

  Il TAR ha escluso che la clausola di salvaguardia violi tale disposizione, ritenendo dubbia la sua applicabilità e rilevando che l’amministrazione non impone l’esecuzione di prestazioni non dovute oltre il budget.

• artt. 24 e 113 Cost.

  La clausola di salvaguardia non viola il diritto di difesa né il diritto alla tutela giurisdizionale, poiché la sottoscrizione volontaria dell’accordo comporta accettazione dei vincoli di spesa e la struttura ha comunque potuto impugnare la delibera.

• art. 11 l. 241/1990

  Richiamato per sostenere che, anche qualificando l’accordo come accordo integrativo o sostitutivo del provvedimento, l’operatore che vi abbia contribuito non può contestarne in giudizio l’illegittimità o nullità prescindendo dal proprio consenso negoziale.

• artt. 121 e seguenti c.p.a.

  Richiamati come conferma legislativa dell’idea che l’annullamento dell’atto amministrativo presupposto incida sull’efficacia del contratto, e non determini necessariamente la nullità del contratto.

• art. 3 Cost.

  Invocato dalla ricorrente contro la distribuzione dei tetti di spesa; la relativa censura non è stata esaminata nel merito.

• art. 36 Cost.

  Invocato dalla ricorrente; la relativa censura non è stata esaminata nel merito.

Massime di principio

• La sottoscrizione di un contratto di accreditamento sanitario contenente una clausola che accetta espressamente e incondizionatamente i tetti di spesa, le tariffe e gli atti collegati o presupposti, con rinuncia alle impugnazioni già proposte o proponibili relativamente all’annualità contrattuale, integra un comportamento univoco di acquiescenza e preclude l’impugnazione di tali atti da parte della struttura sottoscrivente.
• Una clausola di salvaguardia riferita ai provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa e delle tariffe, nonché agli atti collegati o presupposti aventi effetti limitati all’annualità contrattuale, è sufficientemente determinata o determinabile e non è nulla per indeterminatezza dell’oggetto.
• La clausola di salvaguardia inserita in un accordo di contrattualizzazione sanitaria non viola, di per sé, gli artt. 24 e 113 Cost., quando costituisce espressione dell’accettazione dei vincoli finanziari necessari alla sostenibilità del servizio sanitario e non impedisce in assoluto l’accesso alla tutela giurisdizionale.
• Nel rapporto di accreditamento sanitario, la limitazione dell’accesso al finanziamento pubblico mediante tetti di spesa e la previsione di una clausola di salvaguardia possono essere giustificate dall’esigenza di contenere la spesa sanitaria e di garantire la continuità dei livelli essenziali di assistenza, soprattutto durante la sottoposizione regionale a un piano di rientro.
• La legittimità della clausola di salvaguardia va valutata con riferimento alla situazione normativa e finanziaria esistente al momento dell’adozione degli atti cui essa si riferisce, in applicazione del principio tempus regit actum.

Come è indicizzato