Tribunale, Sentenza T-186/22

Vigilanza BCE sugli impegni di pagamento irrevocabili (IPI) e detrazione prudenziale

La sentenza concerne un ricorso diretto ex articolo 263 TFUE proposto da BNP Paribas contro due decisioni SREP della BCE, adottate nel 2022, con le quali l’autorità di vigilanza ha imposto una misura prudenziale di detrazione riferita agli impegni di pagamento irrevocabili (IPI) e un correlato obbligo di segnalazione. La pronuncia si colloca nel quadro del meccanismo di vigilanza unico e affronta il rapporto tra trattamento prudenziale degli IPI, poteri correttivi della BCE e limiti derivanti dalla giurisprudenza anteriore del Tribunale.

Fatti e procedimento amministrativo

BNP Paribas, in quanto ente significativo ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 4, del regolamento n. 1024/2013, è soggetta alla vigilanza prudenziale diretta della BCE. Nel marzo 2021 la BCE ha inviato un questionario sul trattamento degli IPI, strumenti utilizzati per contribuire ai fondi di risoluzione o ai sistemi di garanzia dei depositi mediante un impegno contrattuale irrevocabile accompagnato da garanzia in contanti. Dopo il contraddittorio con la banca, la BCE ha adottato il 2 febbraio 2022 una decisione SREP che qualificava come inadeguata la gestione del rischio da parte della banca nella misura in cui i CET 1 risultavano sopravvalutati e imponeva una misura di detrazione e un obbligo di segnalazione. La BCE ha poi adottato il 21 dicembre 2022 una nuova decisione SREP, sostitutiva della precedente dal 1° gennaio 2023, che manteneva sostanzialmente le stesse misure. BNP Paribas ha adattato il ricorso chiedendo l’annullamento anche della seconda decisione.

Questioni sottoposte al Tribunale

La banca ha articolato quattro motivi principali:

• violazione dell’autorità di cosa giudicata e dell’articolo 266 TFUE, nonché eccesso di potere, per avere la BCE riprodotto una misura già censurata nelle sentenze del 2020;
• errore manifesto di valutazione e violazione del principio di buona amministrazione, per mancato esame adeguato della situazione individuale, dei cuscinetti di gestione e della liquidità;
• errore di diritto per privazione dell’effetto utile della normativa che consente il ricorso agli IPI;
• violazione del principio di proporzionalità.

Normativa rilevante

Il Tribunale richiama in particolare:

• il regolamento (UE) n. 1024/2013, soprattutto gli articoli 4 e 16;
• il regolamento (UE) n. 575/2013 sui requisiti prudenziali;
• il regolamento (UE) n. 806/2014, la direttiva 2014/59/UE e la direttiva 2014/49/UE, per la disciplina degli IPI nei contributi a fondi di risoluzione e sistemi di garanzia dei depositi;
• il regolamento (UE) n. 468/2014, in particolare l’articolo 28, paragrafo 3, sul dovere di cooperazione;
• il regolamento di esecuzione (UE) 2021/451, quale base tecnica per la segnalazione;
• l’articolo 266 TFUE e l’articolo 5, paragrafo 4, TUE.

Ragionamento sul primo motivo: cosa imponevano le sentenze del 2020

Il Tribunale ricorda che, ai sensi dell’articolo 266 TFUE, l’istituzione deve prendere i provvedimenti necessari per eseguire una sentenza di annullamento, rispettandone dispositivo e motivazione. Tuttavia, nel caso di specie, le decisioni del 2022 non sostituivano in senso tecnico le decisioni annullate nel 2020, poiché la BCE adotta annualmente decisioni SREP autonome. Di conseguenza, la censura fondata direttamente sull’articolo 266 TFUE viene respinta. Il Tribunale precisa però che le sentenze del 2020 avevano annullato le precedenti decisioni BCE non perché la misura di detrazione fosse in astratto illegittima, ma perché mancava un esame prudenziale individuale. La BCE, dopo tali sentenze, ha elaborato una metodologia più articolata: questionario, raccolta di dati specifici sull’ente, verifica del rischio di sopravvalutazione dei CET 1 e successivo controllo della copertura di tale rischio mediante fondi propri, liquidità e altre misure. Il Tribunale conclude che, nel caso di BNP Paribas, la BCE ha effettivamente svolto un esame individuale e concreto, considerando fattori pertinenti quali il trattamento contabile degli IPI, le garanzie, il livello dei CET 1, le eventuali attività fiscali differite, altre misure di attenuazione e la posizione di liquidità. Pertanto, non vi è né violazione delle sentenze del 2020 né eccesso di potere.

Ragionamento sul secondo motivo: buona amministrazione ed errore manifesto

Quanto al secondo motivo, il Tribunale distingue chiaramente il rischio identificato dalla BCE: non il rischio di dover pagare gli IPI, ma il rischio di sopravvalutazione dei CET 1 causato dall’indisponibilità delle somme poste in garanzia. Su questo punto, la banca non contestava l’indisponibilità delle somme, ma sosteneva che la BCE avrebbe dovuto considerare anche i management buffers e una possibile misura di liquidità alternativa. Il Tribunale respinge tali censure. I cuscinetti di gestione non erano vincolati alla copertura specifica del rischio da IPI e potevano essere impiegati per altri scopi o distribuiti; quindi non costituivano copertura certa del rischio identificato. Analogamente, la BCE aveva esaminato la liquidità ma aveva correttamente ritenuto che l’uscita di cassa derivante dalla garanzia fosse già avvenuta al momento della costituzione del deposito, mentre eventuali liquidità aggiuntive non avrebbero eliminato la sopravvalutazione dei CET 1. Non emerge dunque alcun errore manifesto di valutazione né violazione del principio di buona amministrazione.

Ragionamento sul terzo motivo: effetto utile della disciplina sugli IPI

Il Tribunale esamina poi l’argomento secondo cui la misura di detrazione svuoterebbe di effetto utile la normativa UE che consente l’uso degli IPI per i contributi a fondi di risoluzione e sistemi di garanzia. Viene osservato che le disposizioni invocate (articolo 70, paragrafo 3, del regolamento n. 806/2014; articolo 103, paragrafo 3, della direttiva 2014/59/UE; articolo 10, paragrafo 3, della direttiva 2014/49/UE) autorizzano l’uso degli IPI come strumento di contribuzione, ma non disciplinano il loro trattamento contabile o prudenziale. Secondo il Tribunale, non vi è alcuna indicazione che il legislatore abbia voluto consentire agli enti di finanziare tali impegni assumendo rischi non coperti da fondi propri. La BCE, quindi, non ha vanificato l’effetto utile della normativa sugli IPI imponendo una misura prudenziale quando il loro trattamento contabile, nel caso concreto, generava una sopravvalutazione dei CET 1. Il fatto che gli IPI possano offrire vantaggi rispetto a un contributo in contanti, anche sul piano della remunerazione delle somme in garanzia, non esclude l’adozione di misure prudenziali individuali.

Ragionamento sul quarto motivo: proporzionalità

Sul piano della proporzionalità, il Tribunale ricorda che la BCE dispone di un margine discrezionale in materia prudenziale, ma deve scegliere misure idonee, necessarie e non eccessive. Nel caso concreto, la BCE ha ritenuto che la detrazione fosse la misura più adeguata per correggere la sopravvalutazione dei CET 1, e che misure alternative previste dall’articolo 16, paragrafo 2, del regolamento n. 1024/2013, come l’aumento dei requisiti di capitale o la limitazione della distribuzione di dividendi, non avrebbero raggiunto in modo equivalente lo scopo perseguito. Il Tribunale reputa corretto e non viziato da errori questo ragionamento. Né la bassa probabilità di escussione degli IPI, né la presenza di una valutazione prudenziale complessivamente positiva, né la tesi secondo cui la misura sarebbe eccessiva per ragioni di trasparenza verso il mercato, consentono di ritenere sproporzionata la decisione. La misura di detrazione mira infatti a correggere una sopravvalutazione già esistente, non a punire la banca o a disciplinare il semplice rischio di escussione.

Esito e principi ricavabili

Il ricorso è stato integralmente respinto e BNP Paribas è stata condannata alle spese. La sentenza conferma che la BCE può utilizzare gli strumenti del secondo pilastro per imporre misure di detrazione sui CET 1 connesse agli IPI, purché svolga una valutazione individuale e concreta della situazione dell’ente e motivi la propria decisione sulla base dei rischi effettivamente identificati.

Implicazioni operative

Per gli intermediari vigilati, la pronuncia evidenzia che il mero fatto di utilizzare gli IPI come strumento di contribuzione non impedisce alla BCE di intervenire sul piano prudenziale se il trattamento contabile adottato determina una sopravvalutazione delle risorse di assorbimento delle perdite. In pratica, contano il contenuto economico e prudenziale dell’operazione, la qualità delle garanzie e la capacità dell’ente di dimostrare, in modo documentato, che il rischio è realmente coperto.