Tribunale, Sentenza T-182/22

Requisiti prudenziali BCE sui irrevocable payment commitments

La pronuncia riguarda un ricorso diretto ex articolo 263 TFUE proposto da Deutsche Bank AG, BHW Bausparkasse AG e norisbank GmbH contro due decisioni della BCE adottate nell’ambito della vigilanza prudenziale diretta e del processo SREP. Le decisioni impugnate imponevano un requisito di deduzione dal CET 1 e un correlato obbligo di reporting con riferimento agli irrevocable payment commitments (IPCs) utilizzati per il finanziamento ex ante del Single Resolution Fund e del sistema tedesco di garanzia dei depositi.

Fatti e procedimento amministrativo

La BCE aveva avviato un questionario nel 2021 per valutare il trattamento degli IPCs e del collaterale prestato dalle banche ricorrenti. All’esito del SREP, con decisione del 2 febbraio 2022, la BCE ritenne che le arrabangements, strategie, processi e meccanismi degli istituti, nonché il capitale e la liquidità detenuti, non assicurassero una gestione e copertura adeguate del rischio di sopravvalutazione del CET 1. Per tale ragione impose una misura di deduzione e un obbligo di reporting. Successivamente, con decisione del 21 dicembre 2022, la BCE sostituì la precedente decisione dal 1º gennaio 2023, mantenendo le stesse misure nei confronti di Deutsche Bank e BHW Bausparkasse.

Ricevibilità e interesse ad agire

Il Tribunale osserva che, per Deutsche Bank e norisbank, la decisione originaria non imponeva in realtà alcuna misura a livello individuale, poiché entrambe beneficiavano di una deroga ai requisiti di fondi propri individuali. Di conseguenza, non esisteva un interesse ad agire sin dall’introduzione del ricorso nei limiti in cui contestavano le misure individuali contenute nella decisione del 2 febbraio 2022. Ne deriva l’inammissibilità parziale del ricorso e l’assorbimento della domanda di declaratoria di sopravvenuta carenza di interesse a statuire.

Poteri della BCE ai sensi del regolamento n. 1024/2013

Sul merito, le ricorrenti sostenevano che la BCE avesse oltrepassato i propri poteri, imponendo in sostanza una regola generale di deduzione dal capitale, riservata al legislatore del primo pilastro. Il Tribunale respinge la censura: il regolamento n. 575/2013 disciplina i requisiti generali di capitale, ma non esclude che la BCE, nell’esercizio dei poteri di vigilanza del secondo pilastro, identifichi un rischio specifico e adotti una misura correttiva individuale ai sensi dell’articolo 16, in particolare del paragrafo 2, lettera d).

Il Tribunale precisa inoltre che l’obbligo di reporting imposto dalla BCE rientra nel potere di cui all’articolo 16, paragrafo 2, lettera j), del regolamento n. 1024/2013, che consente di imporre ulteriori o più frequenti obblighi informativi, anche su capitale e liquidità. Il fatto che la BCE utilizzi un template COREP previsto dalla disciplina di esecuzione non trasforma la misura in una modifica della normativa di primo pilastro.

Rischio individuato: sopravvalutazione del CET 1

La BCE aveva individuato non il rischio che gli IPCs fossero chiamati, ma il rischio che il CET 1 fosse sovrastimato perché una parte delle risorse economiche necessarie a garantire gli IPCs risultava indisponibile nella normale gestione in going concern. Secondo la BCE, il collaterale in contanti vincolato a garanzia degli IPCs non è liberamente disponibile per l’ente e non contribuisce alla capacità di assorbimento delle perdite del CET 1. Pertanto, il valore economico dei fondi impegnati come garanzia deve essere dedotto o comunque neutralizzato prudenzialmente.

Il Tribunale condivide questa impostazione e sottolinea che il rischio di sopravvalutazione è distinto, pur se collegato, dal rischio di escussione degli IPCs. Il fatto che gli istituti restino titolari economici del collaterale sotto il profilo contabile non significa che esso sia realmente disponibile per assorbire perdite in un contesto di continuità aziendale.

Esame individuale e metodologia seguita dalla BCE

Le ricorrenti contestavano la mancata effettuazione di un esame individuale effettivo e l’uso di una metodologia non coerente con le linee guida SREP e con quelle EBA. Il Tribunale respinge tali argomenti e ritiene che la BCE abbia elaborato, dopo la giurisprudenza del 2020, una metodologia basata su questionari dettagliati proprio per acquisire i dati necessari a valutare caso per caso l’esistenza del rischio e la sua copertura.

Dalla decisione del 21 dicembre 2022 emerge che la BCE ha considerato: l’entità degli IPCs, il collaterale prestato, il trattamento contabile e prudenziale applicato dagli enti, la possibilità di recupero del collaterale, gli strumenti di mitigazione del rischio e la posizione patrimoniale e di liquidità complessiva. Il Tribunale rileva inoltre che l’analisi era individualizzata e che, se taluni enti presentano trattamenti contabili simili, è fisiologico che la BCE giunga a conclusioni simili o differenti a seconda della situazione concreta.

Errori manifesti di valutazione e fatti inesatti

Le censure relative a presunti errori manifesti e a fatti inesatti sono respinte perché ripetono, in sostanza, gli argomenti già esaminati: la natura condizionata degli IPCs, la pretesa economic ownership del collaterale e l’asserita rilevanza della probabilità di escussione. Il Tribunale ribadisce che il punto decisivo non è la probabilità di chiamata degli IPCs, ma la disponibilità effettiva del collaterale a copertura del rischio di perdita. Poiché il collaterale deve restare vincolato e non è liberamente utilizzabile in going concern, la BCE non ha commesso errori manifesti nel ritenere che esso non avesse, dal punto di vista prudenziale, un valore idoneo a evitare la sopravvalutazione del CET 1.

Proporzionalità delle misure

Quanto al secondo motivo, le ricorrenti sostenevano che la BCE avrebbe dovuto preferire misure meno onerose, come il rafforzamento degli assetti organizzativi ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 2, lettera b), o un incremento dei requisiti patrimoniali ai sensi della lettera a). Il Tribunale richiama il principio di proporzionalità di cui all’articolo 5, paragrafo 4, TUE e alla relativa giurisprudenza, ma ritiene che la misura di deduzione fosse appropriata e necessaria per correggere una sopravvalutazione già in atto del CET 1.

Secondo il Tribunale, la BCE non era tenuta a privilegiare prima una misura di mera rafforzamento organizzativo: una tale soluzione non eliminerebbe immediatamente il rischio già rilevato. Inoltre, l’argomento secondo cui la probabilità di escussione degli IPCs sarebbe inferiore al 100% viene considerato irrilevante, perché la misura non mira a coprire il rischio di escussione, ma a riallineare il capitale disponibile alla sua effettiva capacità di assorbimento delle perdite.

Dispositivo e conseguenze sulle spese

Il Tribunale dichiara inammissibile il ricorso di Deutsche Bank e norisbank per i profili individuali relativi alla decisione del 2 febbraio 2022, respinge il resto del ricorso in quanto infondato e condanna Deutsche Bank, BHW Bausparkasse e norisbank alle spese. La pronuncia conferma così la possibilità per la BCE di utilizzare il secondo pilastro per intervenire su specifici profili di rischio derivanti dal trattamento prudenziale e contabile degli IPCs.