Tribunale, Sentenza T-134/21

Responsabilità extracontrattuale della BCE per la vigilanza prudenziale su Banca Carige

La pronuncia riguarda un ricorso ex articolo 268 TFUE con cui Malacalza Investimenti Srl e Vittorio Malacalza chiedevano il risarcimento dei danni asseritamente causati dalla BCE nell’esercizio della vigilanza prudenziale su Banca Carige tra il 2014 e il 2019. Il Tribunale esamina in modo analitico otto profili di illiceità dedotti dai ricorrenti e conclude per il rigetto integrale del ricorso.

Fatti e procedimento principale

Banca Carige, ente creditizio italiano di grandi dimensioni, era soggetta alla vigilanza prudenziale diretta della BCE ai sensi del regolamento (UE) n. 1024/2013. I ricorrenti, azionisti della banca, lamentavano che varie decisioni e omissioni della BCE avessero contribuito al deterioramento della situazione patrimoniale della banca e alla perdita di valore delle loro partecipazioni.

Tra gli eventi rilevanti il Tribunale richiama:

• l’aumento di capitale del 2015 per far fronte a una carenza patrimoniale;
• la misura di intervento precoce del 9 dicembre 2016;
• il piano di ricapitalizzazione del 2017;
• la decisione sul capitale del 14 settembre 2018;
• l’assoggettamento ad amministrazione straordinaria del 1° gennaio 2019;
• la successiva proroga dell’amministrazione straordinaria e il ritorno all’ordinaria amministrazione il 31 gennaio 2020.

I ricorrenti imputavano alla BCE otto illeciti, tra cui l’omesso intervento contro dichiarazioni ingannevoli, la gestione dei rapporti con il consiglio di amministrazione, la decisione sull’aumento di capitale del 2019, la nomina di amministratori temporanei in conflitto di interessi, la misura di intervento precoce, la decisione sul capitale, la violazione del legittimo affidamento e la lesione del diritto di proprietà.

Quadro giuridico e criteri di responsabilità

Il Tribunale ricorda che la responsabilità extracontrattuale dell’Unione presuppone cumulativamente:

• l’illiceità del comportamento imputabile all’istituzione;
• l’esistenza di un danno certo;
• un nesso causale tra comportamento e danno.

Ai fini dell’illiceità, la violazione deve essere sufficientemente qualificata e deve riguardare una norma giuridica preordinata a conferire diritti agli individui. Il parametro decisivo è la violazione grave e manifesta dei limiti del potere discrezionale dell’istituzione. In materia di vigilanza prudenziale, la BCE dispone di un ampio margine di discrezionalità, considerata la complessità delle valutazioni tecniche richieste.

Il Tribunale respinge inoltre la tesi della BCE e della Commissione volta a subordinare la responsabilità dell’Unione a standard ulteriori, come dolo o colpa grave, richiamando il principio di equivalenza e la giurisprudenza della Corte in tema di responsabilità da violazione del diritto dell’Unione.

Esame dei singoli illeciti

1. Omesso intervento su dichiarazioni ingannevoli

Le disposizioni del testo unico bancario invocate dai ricorrenti (articoli 53, comma 1, lettera d bis), 53 bis, comma 1, lettera d), e 67, comma 1, lettera e)) sono interpretate come norme che impongono obblighi generali di pubblicità e misure di vigilanza per finalità di interesse pubblico, non come fonti di un diritto degli azionisti a ottenere un intervento correttivo della BCE contro dichiarazioni di mercato ritenute ingannevoli. Di conseguenza, manca la norma attributiva di diritti e l’illecito è escluso.

2. Rapporti con il consiglio di amministrazione e decisioni della BCE

Quanto agli articoli 4 e 16 del regolamento n. 1024/2013, il Tribunale osserva che essi attribuiscono competenze di vigilanza alla BCE e disciplinano il potere di adottare misure prudenziali, ma non conferiscono diritti ai privati. Si tratta di disposizioni organizzative e di attribuzione di poteri nell’interesse pubblico, non di norme azionabili dagli azionisti.

3. Approvazione dell’aumento di capitale del 2019 e diritto di prelazione

L’articolo 56 del testo unico bancario, che impone una verifica di compatibilità delle modifiche statutarie con una sana e prudente gestione, tutela la stabilità dell’ente e del sistema finanziario, non il diritto di prelazione degli azionisti. Pertanto non è una norma preordinata a conferire diritti agli individui nel senso richiesto per la responsabilità extracontrattuale.

4. Nomina di amministratori temporanei in conflitto di interessi

Su questo punto il Tribunale riconosce che l’articolo 71, comma 6, del testo unico bancario, che richiede l’assenza di conflitti di interessi negli amministratori temporanei, è funzionale al principio di imparzialità e quindi è astrattamente idoneo a conferire diritti agli individui. Tuttavia, nel caso concreto non è stata provata una violazione sufficientemente qualificata.

Il Tribunale sottolinea che la decisione di amministrazione straordinaria non era fondata su “gravi irregolarità” imputate ai precedenti organi, bensì sul deterioramento significativo della situazione della banca. Inoltre, la BCE poteva ragionevolmente nominare persone con conoscenza diretta della banca per assicurare una gestione rapida in una situazione di crisi. L’eventuale esercizio di azioni di responsabilità da parte degli azionisti restava comunque possibile dopo la fine dell’amministrazione straordinaria, entro il termine di legge.

5. Misura di intervento precoce

Il Tribunale esamina in modo distinto le sei censure mosse contro la misura di intervento precoce.

Sotto il profilo delle norme applicabili, gli articoli 69 octiesdecies e 69 noviesdecies del testo unico bancario sono letti come disposizioni che attribuiscono poteri di intervento nell’interesse pubblico, finalizzati alla stabilità finanziaria, e non come norme che conferiscono diritti ai singoli azionisti.

In particolare:

• la prima censura, relativa all’adozione della misura sulla base di un semplice rischio di violazione normativa, è respinta perché la norma consente l’intervento in presenza di rapido deterioramento e rischio di futura violazione;
• la seconda, sull’obbligo di ridurre i crediti deteriorati, è respinta perché la BCE non aveva imposto una vendita specifica di NPL a condizioni determinate, ma soltanto la predisposizione di un piano strategico e operativo;
• la terza, sul termine ritenuto troppo lontano per il rispetto dei requisiti patrimoniali, è respinta poiché l’articolo 16 del regolamento n. 1024/2013 attribuisce alla BCE poteri di vigilanza senza imporre il limite invocato dai ricorrenti;
• la quarta, sulla parità di trattamento, è respinta per difetto di dimostrazione di situazioni analoghe trattate diversamente;
• la quinta, sulla proporzionalità, è respinta perché la BCE ha motivato in modo articolato la necessità della misura e il Tribunale non ravvisa una violazione grave e manifesta del principio;
• la sesta, formulata come eccezione di illegittimità ex articolo 277 TFUE, è dichiarata irricevibile, poiché la misura di intervento precoce era un atto individuale indirizzato a una banca determinata, non un atto di portata generale.

Legittimo affidamento e diritto di proprietà

6. Legittimo affidamento

Il principio di tutela del legittimo affidamento è riconosciuto come principio generale idoneo a conferire diritti, ma richiede assicurazioni precise, incondizionate e concordanti provenienti da fonti autorizzate. Il Tribunale respinge tutte le censure:

• il mancato intervento della BCE contro dichiarazioni asseritamente ingannevoli non equivale a una promessa o assicurazione;
• le asserite valutazioni positive sugli aumenti di capitale precedenti al 2019 non sono sufficientemente circostanziate e la censura è irricevibile;
• le generiche affermazioni su assicurazioni della BCE circa la solidità della banca sono prive di elementi concreti identificativi e sono anch’esse irricevibili.

7. Diritto di proprietà

Il diritto di proprietà di cui all’articolo 17 della Carta è certamente una norma che conferisce diritti agli individui. Tuttavia i ricorrenti non hanno dimostrato in modo coerente e comprensibile che la diminuzione del valore delle loro azioni sia direttamente imputabile agli atti della BCE e non ad altri fattori. La censura è quindi respinta per irricevibilità.

Decisione finale

Poiché nessuno degli illeciti dedotti consente di accertare una responsabilità extracontrattuale dell’Unione ai sensi dell’articolo 340, terzo comma, TFUE, il Tribunale respinge il ricorso senza esaminare ulteriormente il danno e il nesso di causalità. I ricorrenti sono condannati alle spese.

Principi ricavabili

La sentenza ribadisce che, in materia di vigilanza bancaria, la contestazione di misure della BCE non basta: occorre individuare una norma che conferisca diritti ai singoli e dimostrare una violazione grave e manifesta. Le disposizioni che organizzano la vigilanza per finalità di stabilità finanziaria o che attribuiscono poteri all’autorità di vigilanza, di regola, non sono sufficienti a fondare un’azione risarcitoria dei soci di un ente creditizio.