Provvedimento AGCM C12333 n. 28497 del 22/12/2020

Poste Italiane/Nexive Group: acquisizione del secondo operatore postale nazionale e autorizzazione con misure

Poste Italiane S.p.A. ha comunicato l’acquisizione del controllo esclusivo di Nexive Group S.r.l., società titolare, tramite Nexive Servizi S.r.l. e Nexive Network S.r.l., del business italiano Nexive nei servizi di recapito postale, stampa, servizi digitali, pacchi e corriere espresso. L’AGCM ha autorizzato l’operazione ai sensi dell’art. 75, comma 2, del d.l. 104/2020, prescrivendo un articolato insieme di misure comportamentali e di accesso alla rete.

Parti e struttura dell’operazione

Poste Italiane è la capogruppo dell’omonimo gruppo, attivo nei servizi postali, finanziari e assicurativi, nonché il fornitore del servizio postale universale. Il gruppo ha realizzato nel 2019 un fatturato consolidato di circa 11 miliardi di euro.

Nexive Group era controllata all’80% da Mutares Holding-32 GmbH e al 20% da PostNL European Mail Networks Holding B.V. La società controllava integralmente Nexive Servizi e Nexive Network, alle quali era stato trasferito il complesso delle attività italiane di Nexive. L’operazione consiste nell’acquisizione da parte di Poste dell’intero capitale di Nexive Group, con closing previsto entro il 31 dicembre 2020.

Quadro procedurale e applicabilità dell’art. 75 d.l. 104/2020

L’operazione non è stata disciplinata dal Regolamento CE n. 139/2004 sulle concentrazioni, poiché non risultava di dimensione comunitaria. Sebbene il fatturato mondiale dell’insieme delle imprese interessate superasse la soglia di 5 miliardi di euro prevista dall’art. 1, paragrafo 2, del Regolamento, il fatturato attribuibile al Business Nexive nel 2019 era stimato in circa [100-504] milioni di euro e, pertanto, risultava inferiore alla soglia di 250 milioni di euro realizzati nella Comunità da almeno due imprese interessate. Entrambe le parti realizzavano inoltre la maggior parte del fatturato in Italia.

L’AGCM ha ritenuto applicabile l’art. 75 d.l. 104/2020, norma temporanea applicabile alle operazioni comunicate entro il 31 dicembre 2020. La disposizione prevedeva l’autorizzazione in deroga alle procedure ordinarie della L. 287/1990 per operazioni riguardanti imprese attive in mercati caratterizzati da servizi ad alta intensità di manodopera o in servizi di interesse economico generale, che avessero registrato perdite negli ultimi tre esercizi e che potessero cessare l’attività, anche per gli effetti dell’emergenza sanitaria.

Secondo l’AGCM, i servizi postali presentavano entrambi i profili rilevanti. Da un lato, Poste aveva indicato un’incidenza del costo del lavoro sui costi complessivi pari a circa il [60-70%], superiore alla soglia del 50% richiamata dall’art. 50 d.lgs. 50/2016. Dall’altro, il servizio postale universale era qualificato come servizio di interesse economico generale ai sensi della normativa nazionale, dell’art. 14 TFUE e della disciplina europea sui servizi postali.

Quanto al requisito delle perdite, le società confluite nella target avevano registrato risultati negativi negli esercizi 2017, 2018 e 2019. Le perdite di Nexive S.p.A. erano pari, rispettivamente, a 5,7, 13,5 e 16,4 milioni di euro; quelle di Nexive Services S.r.l. a 5,5, 27,8 e 39,3 milioni; quelle di Nexive S.c.a.r.l. a 2,4, 32,3 e 45,8 milioni, secondo i dati riportati nel provvedimento. L’AGCM ha ritenuto sufficiente verificare il requisito con riferimento alle società target, non essendo coerente con la ratio della norma richiederlo anche all’acquirente.

Poste ha inoltre prospettato una situazione riconducibile a una rescue merger e alla failing firm defence, sostenendo che la cessione avrebbe rappresentato l’unica soluzione per assicurare la continuità dell’attività, che non vi sarebbero stati altri acquirenti interessati e che, in assenza dell’operazione, gli asset di Nexive sarebbero usciti dal mercato. L’Autorità ha ritenuto che le perdite consistenti e persistenti, insieme alla contrazione dei ricavi, facessero propendere per la sussistenza del requisito della possibile cessazione dell’attività.

Mercati e contesto competitivo

L’operazione interessava molteplici attività postali, offerte su base nazionale, tra cui:

• corrispondenza ordinaria per grandi utenti business destinata a clienti intermedi;
• corrispondenza ordinaria per grandi utenti business destinata ai clienti finali, inclusi invii multipli e posta certificata;
• corrispondenza ordinaria per utenti business con volumi medio-bassi;
• posta raccomandata;
• pubblicità diretta per corrispondenza;
• consegna ordinaria di pacchi deferred;
• consegna espressa di pacchi;
• notifica a mezzo posta, messo o ufficiale giudiziario di atti giudiziari e atti della pubblica amministrazione;
• servizi di mass printing, comprendenti ricezione dati, stampa e imbustamento.

L’AGCM ha precisato che, a causa dell’assenza di poteri istruttori nell’ambito dell’art. 75 e del termine particolarmente breve, non era stato possibile verificare in modo approfondito tutte le informazioni fornite da Poste, comprese la precisa ripartizione delle attività e le stime delle quote.

Il settore italiano comprendeva oltre 3.000 operatori abilitati, in larga parte di dimensione ridotta e attivi localmente, soprattutto nel trasporto e nella consegna dei pacchi. Nel segmento della corrispondenza, il modello prevalente era quello della concorrenza infrastrutturale. Le sole reti end-to-end di dimensione sovraregionale o nazionale erano, di fatto, quelle di Poste, Nexive e Fulmine. Gli operatori locali e gli altri operatori alternativi, non essendo in grado di coprire integralmente il territorio nazionale, ricorrevano alla rete di Poste.

Nel 2019 il settore postale italiano aveva realizzato un fatturato complessivo di circa 7,1 miliardi di euro. Il mercato era caratterizzato dalla contrazione strutturale della corrispondenza tradizionale per effetto della e-substitution e dalla crescita dei pacchi, alimentata soprattutto dall’e-commerce.

Posizioni e quote di mercato

Nei servizi di corrispondenza ordinaria per grandi utenti business destinati a clienti intermedi, Poste stimava una quota 2019 compresa tra il [75-80]% e l’[80-85]% in volume e tra l’[80-85]% e il [85-90]% in valore. Nexive era stimata tra il [10-15]% e il [15-20]% in volume e tra il [5-10]% e il [10-15]% in valore. La quota post-merger risultava quindi compresa, secondo il criterio di calcolo utilizzato nel provvedimento, tra il 95% e il 100%.

Nel mercato finale della corrispondenza ordinaria per grandi utenti business, Poste deteneva una quota stimata tra il [60-65]% e il [70-75]% in volume e tra il [70-75]% e il [75-80]% in valore. Nexive era stimata tra il [15-20]% e il [20-25]% sia in volume sia in valore. La quota combinata raggiungeva circa il 90-95%.

Per la corrispondenza ordinaria destinata a utenti business con volumi medio-bassi, Poste era stimata tra il [70-75]% e l’[80-85]% in volume e tra l’[80-85]% e l’[85-90]% in valore. Nexive era stimata tra il [10-15]% e il [15-20]% in volume e tra il [5-10]% e il [10-15]% in valore. Anche in questo segmento la quota post-merger risultava pari a circa il 90-95% in volume e oltre il 95% in valore.

Nel complesso degli invii multipli, l’AGCM ha evidenziato che Poste avrebbe superato mediamente il 90% in volume e il 95% in valore. Si trattava della principale componente della domanda business e dell’ambito nel quale gli operatori alternativi esercitavano la maggiore pressione competitiva.

Nella posta raccomandata, Poste deteneva una quota stimata tra il [75-80]% e l’[80-85]% in volume e tra l’[85-90]% e il [90-95]% in valore; Nexive era stimata tra il [5-10]% e il [10-15]% in volume e tra il [1-5]% e il [5-10]% in valore. La quota post-merger raggiungeva circa il [90-95]% in volume e il [95-100]% in valore.

Nella pubblicità diretta per corrispondenza, Poste deteneva tra il [90-95]% e il [95-100]% sia in volume sia in valore, mentre Nexive aveva una quota pari a circa l’1-5%. La quota combinata risultava prossima al [95-100]%.

Nei pacchi deferred, sulla base dei dati AGCom riferiti al 2018, Poste deteneva il 27% dei volumi e il 3% del valore, mentre Nexive aveva il 3% dei volumi e il 2% del valore. La quota combinata risultava pari al 30% in volume e al 33% in valore. Il principale operatore era Amazon, con il 59% dei volumi e il 54% del valore.

Nei pacchi espressi, Poste deteneva il 23% dei volumi e il 15% del valore; Nexive aveva una quota inferiore al 2% in volume e non superiore all’1% in valore. L’incremento derivante dall’operazione era quindi marginale. Il mercato comprendeva operatori qualificati quali BRT, GLS e Amazon.

Per i servizi di notifica, l’AGCM non ha condiviso la definizione prospettata da Poste, che includeva notifiche a mezzo posta, messo e ufficiale giudiziario. Considerando la sola notifica degli atti giudiziari a mezzo posta, la quota di Poste nel 2019 risultava pari al 100% dei volumi, anche se il servizio era stato liberalizzato dal 2017.

Nel mass printing, Poste stimava una quota del 42% sia in volume sia in valore e Nexive una quota tra l’8% e il 10%, con una posizione post-merger pari o di poco superiore al 50%. Erano presenti operatori concorrenti quali Selecta, Leaderform, Rotomail, Abramo, EDP, Compunet e Pozzoni.

Valutazione degli effetti concorrenziali

L’AGCM ha ritenuto che l’acquisizione eliminasse dal confronto concorrenziale il secondo operatore postale italiano e l’unico, insieme a Poste, dotato di una rete end-to-end sostanzialmente nazionale, fatta salva la presenza parziale di Fulmine. La rete Poste/Nexive sarebbe divenuta, di fatto, l’unica rete end-to-end con copertura nazionale.

Il rischio maggiore riguardava gli invii multipli e i servizi di corrispondenza rivolti alla clientela business. Secondo le osservazioni di Consip, dopo l’operazione Poste sarebbe stata l’unico partecipante effettivo alle principali gare nazionali, mentre Fulmine e, in misura più limitata, CityPost avrebbero potuto competere solo in gare articolate in pochi lotti geografici. I consorziati Nexive avrebbero potuto incontrare difficoltà nel continuare a partecipare alle gare con la medesima capacità competitiva.

Clienti business quali Enel e A2A hanno evidenziato il rischio di peggioramenti in termini di prezzi, innovazione, flessibilità e standard qualitativi. Il venir meno della pressione esercitata da Nexive avrebbe potuto ridurre i risparmi di costo per grandi utenti che devono inviare bollette, estratti conto, comunicazioni contrattuali e altri documenti a livello nazionale.

Sono stati inoltre prospettati rischi di foreclosure, di discriminazione nell’accesso alla rete, di margin squeeze e di sussidiazione incrociata tra servizio universale e attività liberalizzate, anche in considerazione dell’impiego promiscuo di asset e della presenza di Postel nelle attività upstream di stampa e imbustamento. Xplor ha sottolineato che l’integrazione verticale tra stampa e recapito avrebbe potuto indebolire i consolidatori indipendenti e ridurre gli incentivi all’innovazione.

L’AGCM ha concluso che, in assenza della disciplina speciale dell’art. 75, l’operazione sarebbe stata suscettibile di divieto, poiché idonea a ricostituire una posizione di fatto monopolistica in una pluralità di ambiti del settore postale.

Misure proposte e valutazione dell’Autorità

Le prime misure prospettate da Poste comprendevano la continuità occupazionale, la continuità dei contratti e dell’offerta business, la riduzione della soglia per l’accesso wholesale, l’adeguamento del programma di antitrust compliance e l’accesso a punti di giacenza e cassette modulari.

L’AGCM ha ritenuto che la misura occupazionale non fosse, in quanto tale, una misura concorrenziale riconducibile all’art. 75, comma 2, poiché tale disposizione è diretta a prevenire l’imposizione di prezzi o condizioni contrattuali gravose e a tutelare concorrenza e utenza. La misura è stata considerata funzionale alla ratio economica e occupazionale dell’operazione, ma non è stata inclusa tra le prescrizioni concorrenziali deliberate.

Il programma di antitrust compliance è stato valutato positivamente, in quanto prevedeva il coinvolgimento del vertice e del management, risk assessment, formazione, sistemi di monitoraggio e audit, whistleblowing, incentivi e misure disciplinari.

L’Autorità ha tuttavia considerato insufficienti o generiche alcune formulazioni iniziali, in particolare perché:

• la misura wholesale era limitata agli operatori dotati di rete infrastrutturale e alla posta indescritta;
• le condizioni economiche e gli scaglioni non erano adeguatamente dettagliati;
• l’accesso ai punti di giacenza riguardava inizialmente solo 1.000 punti, con soglie e prezzi non sufficientemente definiti;
• i termini di 12 mesi per l’attuazione di alcune misure apparivano lunghi;
• le misure temporanee lasciavano incertezza sulle condizioni applicabili dopo la loro scadenza;
• l’esclusione di “altre tipologie di invii” dalle cassette modulari era formulata in modo eccessivamente discrezionale.

Poiché l’operazione avrebbe trasformato la struttura del settore da una concorrenza infrastrutturale a un sistema con un’unica rete nazionale, l’AGCM ha ritenuto indispensabile una misura integrativa di accesso wholesale alla rete di Poste, a condizioni non discriminatorie e secondo il criterio retail minus, per la posta descritta e indescritta e per la parte della rete non economicamente replicabile.

Misure comportamentali prescritte

L’AGCM ha prescritto le misure n. 2-n. 7, con le modifiche e integrazioni comunicate da Poste il 4 e il 21 dicembre 2020.

Antitrust compliance. Poste deve adeguare il proprio programma di antitrust compliance.

Continuità contrattuale. Per i contratti di Poste e della target in scadenza nei sei mesi successivi al perfezionamento dell’operazione, Poste deve rendersi disponibile, su richiesta del cliente, a prorogarli alle medesime condizioni, comunque non oltre il termine di sei mesi dal closing. Restano ferme le scadenze naturali successive a tale periodo.

Mantenimento dell’offerta business. Poste deve mantenere per 24 mesi l’attuale portafoglio di offerta dei servizi business e i relativi livelli di servizio. Restano fermi gli impegni assunti nel procedimento A493B, con ampliamento del perimetro dell’offerta fino a un numero di CAP corrispondente al 25% della popolazione, rispetto alla precedente forcella del 20-25%.

Accesso wholesale alla posta indescritta. La soglia di accesso all’offerta wholesale viene ridotta da 35 milioni a 8 milioni di invii annui. L’offerta è rivolta agli operatori postali alternativi dotati di una rete di recapito infrastrutturale ed è disciplinata come miglioramento dell’offerta descritta nel provvedimento A493B. I prezzi sono decrescenti per scaglioni di volume. Poste ha indicato un termine di attuazione di due mesi dal perfezionamento dell’operazione.

Accesso ai punti di giacenza. Poste deve consentire l’accesso a 2.000 punti di giacenza per gli invii inesitati di posta raccomandata, distribuiti in modo omogeneo sul territorio nazionale e con almeno un punto in ogni provincia. Il servizio è accessibile agli operatori che movimentano almeno 100.000 raccomandate annue.

Il prezzo deve essere determinato secondo un criterio di cost-plus basato sui “tempi tecnici” e sul costo del personale, escludendo i costi immobiliari, informatici e di funzionamento generico inclusi nella metodologia full cost. Possono essere aggiunti i costi specifici di commessa e gli investimenti informatici o organizzativi necessari, con un mark-up di circa il 5%.

Il processo di gestione delle inesitate, inclusi i tempi di giacenza e la modulistica, deve essere analogo a quello utilizzato da Poste. L’accesso deve essere reso disponibile entro 12 mesi dal perfezionamento, con possibilità di attivazione anticipata ove tecnicamente possibile. La misura ha durata di due anni ed è eventualmente rinnovabile su richiesta.

Accesso alle cassette modulari. Poste deve consentire a tutti gli operatori postali richiedenti l’accesso alle circa 20.000 cassette modulari presenti sul territorio, su base nazionale o regionale. Il servizio deve essere operativo entro 12 mesi, con possibilità di attivazione anticipata, e ha durata biennale, eventualmente rinnovabile.

Il prezzo di accesso è fissato al 10% del costo della posta massiva ordinaria. Gli operatori possono inserire invii semplici e, per gli invii a firma, avvisi di giacenza. Sono esclusi atti giudiziari e comunicazioni connesse, cartelle esattoriali, invii destinati a soggetti non aderenti o che abbiano esercitato il recesso e altre tipologie specificamente escluse da Poste, purché le esclusioni siano identiche per Poste e per gli operatori terzi.

Accesso wholesale alla rete nelle aree non replicabili. Poste deve formulare un’offerta wholesale non discriminatoria per servizi equivalenti a Posta Massiva e Raccomandata Smart, rivolta a operatori dotati da almeno 24 mesi di licenza o autorizzazione, qualificati e affidabili, anche sotto il profilo finanziario, e in grado di gestire i rapporti con i destinatari. I criteri di qualificazione devono essere previamente verificati nella loro congruità da AGCom.

L’offerta è riservata agli operatori che movimentano almeno 1 milione di invii annui ed è differenziata in funzione dei CMP di consegna e della lunghezza della catena logistica. In prima applicazione riguarda la parte di rete relativa alle aree non coperte da operatori alternativi, stimate in circa il 18% del territorio nazionale per la posta indescritta e tra l’1% e il 5% per la posta descritta, sulla base della Delibera AGCom n. 294/20/CONS e degli aggiustamenti conseguenti all’operazione.

Le aree dovranno essere aggiornate secondo i criteri che AGCom avrebbe definito nel procedimento avviato nel luglio 2020, considerando anche densità abitativa e superficie dei CAP. I prezzi sono fissati con condizioni più favorevoli del 5% rispetto alle tariffe applicabili ai prodotti di servizio universale, con riduzioni ulteriori per gli operatori che consegnano nei punti più prossimi alla destinazione. Poste deve rendere operativa la misura entro 12 mesi e trasmettere aggiornamenti periodici sull’attuazione.

Poste deve inoltre garantire trasparenza nelle condizioni di accesso alla propria rete sia nei confronti di Postel sia degli operatori terzi, per prevenire discriminazioni interne ed esterne.

Pareri di AGCom e MISE

AGCom ha espresso parere favorevole sulle misure, osservando che esse riflettevano la necessità di passare a un modello di accesso alla rete e agli elementi infrastrutturali di Poste, seppure in via temporanea e nelle more della definizione regolamentare delle regole di accesso.

AGCom aveva suggerito, tra l’altro, l’estensione dell’offerta wholesale alla posta descritta, la riduzione delle soglie di accesso, l’aumento dei punti di giacenza fino a circa 4.000, una durata non limitata a due anni e la determinazione del prezzo dei punti di giacenza come percentuale del prezzo complessivo del servizio. Poste ha recepito solo parzialmente tali indicazioni, anche in ragione dei limiti di sostenibilità economica evidenziati nel procedimento.

Il MISE ha espresso parere favorevole, ritenendo soddisfatti tutti i requisiti dell’art. 75 e condividendo sia le osservazioni dell’AGCM sulle singole misure sia la misura di accesso wholesale alla rete nelle aree non economicamente replicabili.

Esito, monitoraggio e rapporti con l’abuso di posizione dominante

L’AGCM ha autorizzato l’operazione con misure, ritenendo che il complesso degli impegni, purché non vanificato da comportamenti ostruttivi, potesse ridurre l’impatto anticoncorrenziale dell’acquisizione. L’Autorità ha tuttavia sottolineato che la valutazione era necessariamente condizionata dalla mancanza di poteri istruttori e dal termine ristretto imposto dall’art. 75, sicché non era possibile verificare pienamente l’efficacia concreta e la sostenibilità di tutte le misure.

Poste deve trasmettere relazioni semestrali nel primo anno dalla notifica del provvedimento e relazioni annuali negli anni successivi, consentendo all’AGCM di verificare l’esecuzione degli impegni e l’assenza di comportamenti volti a limitarne la portata.

L’autorizzazione non pregiudica l’applicazione dell’art. 3 L. 287/1990 e dell’art. 102 TFUE. L’AGCM ha dichiarato che monitorerà con particolare attenzione eventuali rifiuti di accesso, prezzi eccessivi o discriminatori, pratiche di margin squeeze, condotte escludenti e altri comportamenti abusivi dell’entità post-merger. In caso di inottemperanza alle misure prescritte trovano applicazione le sanzioni previste dall’art. 19 L. 287/1990.