Sentenza n. 4497/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

Il Ministero dell’Interno ha impugnato la sentenza del TAR Lombardia che aveva annullato il nuovo diniego della Prefettura di Milano, sostenendo che il precedente giudicato non precludeva una nuova valutazione dei requisiti economici del datore di lavoro. Il primo diniego, del 13 settembre 2021, era stato annullato dal TAR perché fondato sul fallimento sopravvenuto del datore di lavoro e sulla circostanza che si trattava della quarta domanda presentata dalla medesima società cooperativa. Il TAR aveva ritenuto che il fallimento costituisse causa di forza maggiore non imputabile al lavoratore e che il numero di domande non fosse ostativo, poiché il d.l. n. 34/2020 non fissava un numero massimo di istanze o lavoratori. Il successivo diniego del 30 maggio 2024 era invece fondato sulla carenza del requisito reddituale del datore di lavoro e sulla non congruità della sua capacità economica rispetto al numero delle domande presentate, nel frattempo risultato pari a cinquanta. Il Ministero ha sostenuto che tali motivi fossero diversi da quelli esaminati nel precedente giudizio e che l’assenza originaria dei requisiti per l’emersione impedisse il rilascio del permesso per attesa occupazione. L’appellato ha dedotto che il nuovo diniego fosse sostanzialmente riproduttivo del precedente e violasse il giudicato, sostenendo inoltre che il settore dell’assistenza alla persona imponesse una valutazione più flessibile dei requisiti economici e che il numero delle domande fosse congruo rispetto all’attività della cooperativa. Il Consiglio di Stato ha rilevato anche che tali ultime contestazioni, riguardando l’autonoma legittimità del nuovo diniego, non erano state dedotte nel ricorso introduttivo di primo grado e non potevano essere introdotte per la prima volta in appello, in violazione del divieto di ius novorum.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e riformato la sentenza del TAR, respingendo il ricorso di primo grado. Ha distinto i motivi dei due dinieghi: il primo riguardava il fallimento sopravvenuto del datore di lavoro e il numero delle domande considerato come autonomo limite all’emersione; il secondo riguardava invece il requisito reddituale e la congruità della capacità economica del datore di lavoro in rapporto al numero delle richieste. Tali motivi non sono sovrapponibili e il precedente giudicato non aveva esaminato né escluso la rilevanza dei requisiti economici originari. Ai sensi dell’art. 9, commi 1 e 4, d.m. 27 maggio 2020, il requisito reddituale e la congruità della capacità economica costituiscono condizioni di accoglibilità della domanda e devono essere valutati con riferimento alla situazione esistente al momento della presentazione dell’istanza. Il fallimento sopravvenuto, valutato dal precedente giudice come causa di forza maggiore ai fini della cessazione del rapporto, non equivaleva a una valutazione positiva dei requisiti economici originari. Neppure l’affermazione secondo cui la pluralità delle domande non fosse di per sé ostativa escludeva la necessità di verificare la congruità della capacità economica rispetto al numero delle domande. Il giudicato delimitava il riesercizio del potere amministrativo soltanto in relazione alle ragioni del precedente annullamento e lasciava liberi gli ulteriori spazi valutativi non esaminati. Il Collegio ha inoltre escluso che dalla precedente sentenza derivasse un obbligo incondizionato di rilascio del permesso per attesa occupazione, poiché tale titolo presuppone l’accertamento originario dei requisiti per la regolarizzazione; non può essere rilasciato quando tali requisiti mancavano ab origine. Le deduzioni dell’appellato sulla flessibilità dei requisiti economici nel settore dell’assistenza alla persona sono state dichiarate inammissibili in quanto nuove. Le spese del doppio grado sono state compensate per la novità della controversia.

Norme richiamate

• art. 103 d.l. n. 34/2020

  Disciplina la procedura di emersione del lavoro irregolare; l’accertamento dei requisiti previsti dalla disciplina costituisce presupposto per il rilascio del titolo di soggiorno.

• art. 9, commi 1 e 4, d.m. 27 maggio 2020

  “L’ammissione alla procedura di emersione è condizionata all’attestazione del possesso, da parte del datore di lavoro persona fisica, ente o società, di un reddito imponibile o di un fatturato risultante dall’ultima dichiarazione dei redditi o dal bilancio di esercizio precedente non inferiore a 30.000,00 euro annui, salvo quanto previsto al comma 2”; “in caso di dichiarazione di emersione presentata allo Sportello unico dal medesimo datore di lavoro per più lavoratori […] la congruità della capacità economica del datore di lavoro in rapporto al numero delle richieste presentate, è valutata dall’Ispettorato territoriale del lavoro”

  Il requisito reddituale e la congruità della capacità economica rispetto al numero delle domande sono condizioni di accoglibilità della domanda o delle domande di emersione e devono essere valutati sulla base della situazione economica rilevante alla data di presentazione dell’istanza.

• art. 30-bis, comma 8, d.P.R. n. 394/1999

  Individua il riferimento procedimentale per la valutazione della congruità della capacità economica del datore di lavoro in rapporto al numero delle richieste.

• art. 23, comma 16, d.lgs. n. 50/2016

  È richiamato dal d.m. 27 maggio 2020 quale base normativa delle tabelle del costo medio orario del lavoro utilizzabili nella valutazione della congruità economica.

• art. 22, comma 11, d.lgs. n. 286/1998

  È richiamato per evidenziare che il permesso per attesa occupazione presuppone la regolare presenza dello straniero derivante dall’accertamento originario dei requisiti e la cessazione successiva del rapporto di lavoro.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Impedisce l’introduzione in appello di deduzioni nuove, non contenute nel ricorso introduttivo, quando riguardino vizi autonomi dell’atto impugnato.

Massime di principio

• Il giudicato di annullamento di un provvedimento amministrativo vincola l’amministrazione in relazione alle ragioni effettivamente esaminate e alla portata conformativa della decisione, ma non preclude il riesercizio del potere su presupposti e profili valutativi diversi, rimasti estranei al precedente giudizio.
• Per stabilire se un nuovo provvedimento violi o eluda il giudicato occorre confrontare in termini sostanziali le motivazioni dei due atti e verificare se il nuovo diniego riproduca il vizio già accertato oppure si fondi su una distinta ragione ostativa non esaminata dal giudice.
• Nella procedura di emersione, il requisito reddituale del datore di lavoro e la congruità della sua capacità economica rispetto al numero delle domande presentate costituiscono presupposti autonomi di accoglibilità, anche quando il rapporto riguarda il settore dell’assistenza alla persona e la normativa non pone un limite numerico assoluto alle domande presentabili.
• Il permesso di soggiorno per attesa occupazione può essere riconosciuto quando la cessazione del rapporto di lavoro intervenga dopo l’accertamento originario dei requisiti di emersione per causa non imputabile al lavoratore; non è invece dovuto se i requisiti normativi per la regolarizzazione mancavano ab origine.
• Nel giudizio di appello non possono essere introdotte, sotto forma di mere deduzioni difensive, censure autonome concernenti la legittimità dell’atto impugnato che non siano state proposte nel ricorso introduttivo di primo grado.

Come è indicizzato