Corte di giustizia, Sentenza C-117/20

Ne bis in idem e cumulo di sanzioni tra normativa postale e diritto della concorrenza

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale della cour d’appel de Bruxelles in una controversia tra bpost SA e l’autorità belga garante della concorrenza, con intervento della Commissione europea. La Corte è chiamata a chiarire se l’articolo 50 della Carta impedisca il cumulo di una sanzione inflitta da un’autorità settoriale postale e di una sanzione antitrust per fatti collegati al medesimo sistema di tariffazione.

Fatti e procedimento principale

bpost, operatore postale storico belga, aveva introdotto dal 2010 un nuovo sistema tariffario per alcuni invii pubblicitari e amministrativi, basato sul modello "per mittente". L’Institut belge des services postaux et des télécommunications aveva ritenuto tale sistema discriminatorio e aveva inflitto un’ammenda di 2,3 milioni di euro per violazione della normativa postale di recepimento dell’articolo 12 della direttiva 97/67.

Successivamente, l’autorità belga garante della concorrenza aveva qualificato la medesima condotta come abuso di posizione dominante ai sensi dell’articolo 3 della legge belga sulla tutela della concorrenza e dell’articolo 102 TFUE, irrogando un’ammenda di oltre 37 milioni di euro, poi ridotta tenendo conto della precedente sanzione. Il giudice d’appello nazionale rilevava che i due procedimenti si fondavano su normative diverse, ma riguardavano la stessa condotta economica.

Normativa rilevante

La Corte richiama:

• la direttiva 97/67/CE, come modificata dalla direttiva 2008/6/CE, relativa alla liberalizzazione del mercato dei servizi postali;
• l’articolo 12 della direttiva 97/67, sulla trasparenza e non discriminazione delle tariffe del servizio universale;
• il considerando 41 della direttiva 97/67, che precisa che la direttiva non incide sull’applicazione delle norme del trattato, incluse quelle di concorrenza;
• l’articolo 102 TFUE;
• gli articoli 50 e 52, paragrafo 1, della Carta;
• in via interpretativa, l’articolo 4 del protocollo n. 7 CEDU, in combinato con l’articolo 52, paragrafo 3, della Carta.

Questione giuridica esaminata

Il giudice del rinvio chiedeva, in sostanza:

• se il principio del ne bis in idem osti a una seconda sanzione antitrust dopo una decisione definitiva in materia postale per gli stessi fatti;
• se il criterio dell’identità dell’interesse giuridico protetto sia rilevante al di fuori del diritto della concorrenza;
• se un eventuale cumulo sia giustificabile alla luce dell’articolo 52, paragrafo 1, della Carta, in ragione di un obiettivo di interesse generale e nel rispetto della proporzionalità.

Ragionamento della Corte: natura del ne bis in idem e criterio dell’idem

La Corte ricorda che il ne bis in idem è un principio fondamentale dell’ordinamento dell’Unione, sancito dall’articolo 50 della Carta. Esso vieta un cumulo sia di procedimenti sia di sanzioni di natura penale per gli stessi fatti e nei confronti della stessa persona.

Per verificare la natura penale, restano rilevanti i tre criteri classici: qualificazione giuridica nel diritto nazionale, natura dell’illecito e severità della sanzione. Nel caso di specie, il giudice del rinvio aveva già chiarito che entrambe le sanzioni erano amministrative ma di carattere penale.

Quanto all’idem, la Corte ribadisce che il criterio decisivo è l’identità dei fatti materiali, intesa come insieme di circostanze concrete inscindibilmente collegate. Non rilevano, ai fini dell’articolo 50, la qualificazione giuridica nazionale dei fatti né l’interesse giuridico tutelato. La Corte precisa espressamente che ciò vale anche nel settore del diritto della concorrenza, salvo previsione contraria del diritto dell’Unione. Spetta al giudice nazionale verificare se i fatti oggetto dei due procedimenti siano davvero identici, considerando anche il periodo dell’infrazione.

Possibile limitazione dell’articolo 50 ai sensi dell’articolo 52, paragrafo 1, della Carta

Se i fatti sono identici, il cumulo costituisce una limitazione dell’articolo 50, ma tale limitazione può essere giustificata ai sensi dell’articolo 52, paragrafo 1, se:

• è prevista dalla legge;
• rispetta il contenuto essenziale del diritto;
• persegue un obiettivo di interesse generale;
• è necessaria e proporzionata.

La Corte osserva che le due discipline in gioco perseguono obiettivi legittimi distinti e complementari: la normativa postale mira alla liberalizzazione del mercato dei servizi postali, mentre il diritto della concorrenza tutela il corretto funzionamento del mercato interno vietando gli abusi di posizione dominante. È quindi legittimo, in astratto, che uno Stato membro sanzioni sia la violazione della normativa settoriale sia quella antitrust.

Condizioni di proporzionalità del cumulo

La Corte precisa che il cumulo è compatibile con la Carta solo se il diritto nazionale contiene regole chiare e precise che consentano di prevedere:

• quali atti e omissioni possono dare luogo a un cumulo;
• il coordinamento tra le autorità competenti.

Inoltre, i due procedimenti devono essere stati condotti in modo sufficientemente coordinato e in un arco temporale ravvicinato. La Corte richiama, a questo proposito, la giurisprudenza Menci e la giurisprudenza della Corte EDU in materia di procedimenti complementari. Occorre anche che l’autorità che irroga la seconda sanzione tenga conto della prima, così che l’insieme delle sanzioni sia proporzionato alla gravità delle infrazioni.

Nel caso concreto, la Corte rileva che il fascicolo presentava indizi di un coordinamento e di una connessione temporale sufficientemente stretta, ma lascia al giudice del rinvio la verifica finale di tali condizioni, compresa l’esistenza di norme interne sulla cooperazione tra autorità.

Dispositivo e principio affermato

La Corte risponde che l’articolo 50 della Carta, letto con l’articolo 52, paragrafo 1, non osta alla sanzione antitrust successiva, quando ricorrono tutte le condizioni sopra indicate. Il principio di diritto è che il ne bis in idem non impedisce, di per sé, il cumulo di un procedimento settoriale e di uno antitrust per i medesimi fatti, se il sistema nazionale prevede un coordinamento effettivo, una connessione temporale ravvicinata e una risposta sanzionatoria proporzionata.

Impatto pratico

Per gli operatori economici, la sentenza conferma che la medesima condotta può essere scrutinata da autorità diverse sotto profili normativi differenti, senza che ciò comporti automaticamente una violazione del ne bis in idem. Per i difensori, la verifica decisiva si sposta su tre piani: identità materiale dei fatti, base legale del cumulo e concrete garanzie di coordinamento e proporzionalità.