Corte di giustizia, Sentenza C-151/20

Ne bis in idem e procedimenti concorrenti in materia antitrust

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale dell’Oberster Gerichtshof austriaco nel contesto di un procedimento avviato dalla Bundeswettbewerbsbehörde contro Nordzucker AG, Südzucker AG e Agrana Zucker GmbH per una presunta intesa contraria all’articolo 101 TFUE e alle corrispondenti norme nazionali. La Corte è chiamata a chiarire l’ambito di applicazione dell’articolo 50 della Carta in presenza di due decisioni adottate da autorità nazionali garanti della concorrenza di Stati membri diversi.

Fatti e procedimento principale

Le imprese coinvolte operano nel mercato dello zucchero. In Germania, Nordzucker e Südzucker avevano concluso accordi di reciproco rispetto delle principali aree di vendita; successivamente, una conversazione telefonica del 22 febbraio 2006 ha riguardato anche il mercato austriaco. L’autorità tedesca, con decisione definitiva del 18 febbraio 2014, ha accertato un’infrazione all’articolo 101 TFUE e al diritto tedesco, infliggendo in particolare una significativa ammenda a Südzucker.

Parallelamente, l’autorità austriaca ha agito davanti all’Oberlandesgericht Wien per far dichiarare l’infrazione e ottenere ammende. Il giudice austriaco di primo grado ha respinto la domanda ritenendo che la seconda sanzione sarebbe stata preclusa dal ne bis in idem, poiché l’accordo contestato era già stato oggetto di decisione definitiva in Germania. Da qui il ricorso dinanzi all’Oberster Gerichtshof.

Questioni pregiudiziali

Il giudice del rinvio ha chiesto, in sostanza:

• se, in materia di concorrenza, continui a valere il criterio dell’identità dell’interesse giuridico tutelato per l’applicazione del ne bis in idem;
• se, quando entrambe le autorità applicano anche l’articolo 101 TFUE, rilevi il fatto che la prima decisione abbia considerato gli effetti dell’intesa nel territorio del secondo Stato membro;
• se il principio operi anche quando il nuovo procedimento, per effetto della clemenza, può portare soltanto a una constatazione dell’infrazione e non a un’ammenda.

Normativa rilevante

La Corte richiama in particolare:

• l’articolo 50 della Carta, che sancisce il ne bis in idem;
• l’articolo 52, paragrafo 1, della Carta, sulle condizioni di eventuale limitazione dei diritti fondamentali;
• l’articolo 101 TFUE;
• il regolamento n. 1/2003, specialmente i considerando 6 e 8 e gli articoli 3, 5, 12 e 23.

Rilevante è soprattutto l’articolo 3 del regolamento n. 1/2003, che impone alle autorità nazionali di applicare anche l’articolo 101 TFUE quando applicano il diritto nazionale a intese idonee a pregiudicare il commercio tra Stati membri, e vieta risultati nazionali più restrittivi rispetto al diritto dell’Unione in questo ambito.

Ragionamento della Corte: struttura del ne bis in idem

La Corte ricorda che il ne bis in idem è un principio fondamentale del diritto dell’Unione e che, in materia di concorrenza, opera quando vi sia:

• una decisione definitiva precedente, e
• lo stesso comportamento oggetto del procedimento successivo.

Sul piano dell’"idem", la Corte ribadisce che il criterio decisivo è l’identità dei fatti materiali, cioè un insieme di circostanze concrete inscindibilmente collegate tra loro. Non sono invece determinanti la qualificazione giuridica nazionale dei fatti né l’interesse giuridico tutelato, perché la portata della tutela dell’articolo 50 della Carta non può variare da uno Stato membro all’altro né da un settore all’altro del diritto dell’Unione.

Identità dei fatti e rilievo territoriale

Nel settore antitrust, l’esame dell’identità dei fatti non può essere astratto: occorre guardare al territorio, al mercato di prodotto e al periodo interessati dal comportamento. La Corte sottolinea che la semplice menzione, in una decisione di un’autorità di uno Stato membro, di un elemento fattuale relativo a un altro Stato membro non basta da sola a dimostrare che quel fatto sia stato effettivamente accertato e sanzionato.

È necessario verificare se la prima autorità abbia realmente preso in considerazione quell’elemento per accertare l’infrazione, attribuire la responsabilità e, se del caso, determinare la sanzione, così da poter ritenere che l’infrazione si estendesse anche al territorio dell’altro Stato membro. Il giudice del rinvio deve quindi accertare se la decisione tedesca abbia sanzionato l’intesa anche per i suoi effetti o il suo oggetto sul mercato austriaco, e non solo per il mercato tedesco.

La Corte richiama anche la possibilità, tramite l’articolo 12, paragrafo 1, del regolamento n. 1/2003, di accedere a decisioni e informazioni di altre autorità nazionali con l’assistenza dell’autorità competente, al fine di valutare correttamente la portata della prima decisione.

Compatibilità con il diritto fondamentale in caso di doppio perseguimento

La Corte chiarisce che, se il primo provvedimento ha già accertato e sanzionato l’intesa anche per il territorio del secondo Stato membro, un nuovo procedimento costituirebbe una limitazione del diritto garantito dall’articolo 50 della Carta. Tale limitazione può essere giustificata solo se soddisfa l’articolo 52, paragrafo 1, della Carta.

Tuttavia, nel settore della concorrenza, quando due autorità nazionali applicano l’articolo 101 TFUE e le rispettive norme nazionali in modo parallelo, perseguono lo stesso obiettivo di interesse generale: garantire che la concorrenza nel mercato interno non sia falsata da intese anticoncorrenziali. In assenza di scopi complementari su aspetti differenti della medesima condotta, il cumulo di procedimenti e sanzioni non può essere giustificato.

Clemenza e mero accertamento dell’infrazione

Quanto alla quarta questione, la Corte afferma che il ne bis in idem non riguarda solo i casi in cui il secondo procedimento possa concludersi con una nuova sanzione. Esso può applicarsi anche quando, per effetto della partecipazione dell’impresa a un programma nazionale di clemenza, il nuovo procedimento possa sfociare soltanto in un accertamento dell’infrazione.

La ragione è che il principio mira già a evitare che una persona sia nuovamente perseguita per lo stesso comportamento, a prescindere dall’esito finale in termini di sanzione. La possibilità di un mero accertamento non esclude quindi, di per sé, l’operatività del ne bis in idem.

Dispositivo

La Corte conclude che:

• l’articolo 50 della Carta non osta a che un’impresa sia perseguita da un’autorità nazionale di uno Stato membro per un comportamento anticoncorrenziale nel territorio di tale Stato, anche se quel comportamento è già stato menzionato in una decisione definitiva di un’altra autorità nazionale, purché la prima decisione non abbia accertato e sanzionato l’oggetto o l’effetto anticoncorrenziale anche nel territorio del primo Stato;
• un procedimento di attuazione del diritto della concorrenza che, per ragioni di clemenza, possa condurre soltanto a un accertamento dell’infrazione è comunque soggetto al principio del ne bis in idem.

Principi affermati

La pronuncia ribadisce che, in materia antitrust, il ne bis in idem dipende dall’identità concreta dei fatti e non dalla sola sovrapposizione soggettiva o dalla semplice evocazione degli stessi elementi in una precedente decisione. Inoltre, il principio tutela l’impresa anche contro un nuovo perseguimento, non soltanto contro una nuova sanzione, e opera dunque pure nei procedimenti che si chiudano con una mera declaratoria di infrazione.