Sentenza n. 13362/2026 - Roma, Sezione 2B

Esito

La controversia

I ricorrenti contestavano la nota con cui Roma Capitale aveva ritenuto sufficiente una CILA per il frazionamento di un appartamento in sei unità immobiliari. Deducevano, anzitutto, la violazione della disciplina urbanistica sul mutamento di destinazione d'uso, sostenendo che il frazionamento avrebbe introdotto un uso turistico-ricettivo e superato i limiti della capacità insediativa. Deducevano inoltre che l'intervento dovesse qualificarsi come ristrutturazione edilizia, con conseguente necessità di un titolo edilizio superiore alla CILA, nonché di specifici adempimenti previsti dalle norme tecniche del PRG. Con un ulteriore motivo contestavano la violazione degli artt. 93, 94 e 94-bis del d.P.R. n. 380/2001 e della normativa tecnica antisismica, assumendo che le nuove tramezzature determinassero carichi superiori ai limiti compatibili con la dichiarazione di non incidenza strutturale e imponessero la preventiva autorizzazione sismica del competente ufficio regionale. I ricorrenti censuravano anche l'omesso esercizio dei poteri comunali di vigilanza e repressione dell'abuso edilizio. Con motivi aggiunti chiedevano l'accertamento dell'illegittimità del silenzio serbato dal Comune sulla diffida del 12 dicembre 2025 e impugnavano una nota interna municipale indirizzata all'Avvocatura capitolina.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente stralciato la documentazione depositata dai ricorrenti il 5 giugno 2026 perché tardiva ai sensi dell'art. 73 c.p.a. Ha dichiarato inammissibile l'impugnazione della nota interna del 21 gennaio 2026, in quanto atto meramente interno, privo di natura provvedimentale e di autonoma lesività, nonché la domanda diretta all'annullamento della CILA e quella volta a ottenere direttamente l'esercizio dei poteri inibitori ex art. 19, comma 4, l. n. 241/1990, poiché la CILA non è un provvedimento amministrativo e, in caso di opere eccedenti il suo ambito, l'amministrazione deve esercitare gli ordinari poteri repressivi edilizi. Ha invece ritenuto ammissibili l'impugnazione della nota municipale del 9 aprile 2025, riqualificata come contestazione della verifica comunale di conformità dell'intervento, e l'azione avverso l'inerzia comunale. Ha respinto il motivo relativo al mutamento di destinazione d'uso, non essendo dimostrato che le unità derivanti dal frazionamento fossero destinate a uso turistico-ricettivo. Ha respinto anche la censura secondo cui il frazionamento avrebbe costituito ristrutturazione edilizia, rilevando che le prescrizioni del PRG e della Guida per la qualità riguardavano caratteri formali ed esteriori dell'edificio e non vietavano il frazionamento interno in assenza di modifiche all'organismo edilizio o all'aspetto esteriore. Ha accolto invece il motivo relativo alla disciplina antisismica. Dalla verificazione è emerso che le tramezzature originariamente previste presentavano pesi unitari superiori a 5 kN/m e richiedevano specifiche valutazioni sulla distribuzione dei carichi, incompatibili con la dichiarazione di non incidenza strutturale. L'intervento originario era quindi rilevante ai fini della pubblica incolumità e necessitava della preventiva autorizzazione sismica ex art. 94 d.P.R. n. 380/2001. Le modifiche di alleggerimento eseguite in corso d'opera non potevano sanare retroattivamente l'omessa autorizzazione preventiva. Il Comune aveva pertanto l'obbligo di esercitare i poteri di vigilanza e repressione previsti dagli artt. 27 e seguenti del d.P.R. n. 380/2001. Il TAR ha annullato la nota del 9 aprile 2025 e ordinato a Roma Capitale di rideterminarsi espressamente sulla legittimità urbanistico-edilizia dell'intervento entro sessanta giorni, conformandosi alla sentenza. Roma Capitale e la società controinteressata sono state condannate in solido alle spese processuali, quantificate in euro 5.000 per ciascuna parte resistente, nonché al compenso del verificatore, liquidato in euro 15.000 oltre accessori; le spese sono state compensate nei confronti degli interventori ad adiuvandum.

Norme richiamate

• art. 3, comma 1, lett. b), d.P.R. n. 380/2001

  Definisce gli interventi di manutenzione straordinaria; il frazionamento esaminato è stato ricondotto a tale categoria sotto il profilo urbanistico-edilizio, senza che ciò escludesse la necessità degli adempimenti antisismici.

• art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. n. 380/2001

  La ristrutturazione edilizia richiede la trasformazione dell'organismo edilizio in uno in tutto o in parte diverso; il mero frazionamento interno, senza incidenza sull'organismo edilizio o sull'aspetto esteriore, non è stato ritenuto sufficiente.

• art. 6-bis d.P.R. n. 380/2001

  La CILA è una comunicazione asseverata priva di natura provvedimentale; non può legittimare opere che richiedano un diverso titolo edilizio o specifici atti di assenso.

• art. 19, comma 4, l. n. 241/1990

  I poteri inibitori previsti per la SCIA non sono direttamente applicabili alla CILA; in caso di opere non riconducibili alla CILA, l'amministrazione deve esercitare gli ordinari poteri repressivi e sanzionatori edilizi.

• art. 23-ter, comma 1-bis, d.P.R. n. 380/2001

  Consente, nei limiti indicati dalla norma, il mutamento di destinazione d'uso di singole unità immobiliari; nel caso concreto non è stato provato alcun mutamento verso la destinazione turistico-ricettiva.

• artt. 27 e seguenti d.P.R. n. 380/2001

  Attribuiscono al Comune i poteri di vigilanza e repressione dell'attività edilizia abusiva, da esercitare quando la CILA non sia idonea a legittimare le opere.

• artt. 93, 94 e 94-bis d.P.R. n. 380/2001

  Impongono, per gli interventi rilevanti nelle zone sismiche che richiedano calcolazioni e verifiche articolate, la denuncia e la preventiva autorizzazione sismica; l'obbligo prescinde dal titolo edilizio urbanistico richiesto.

• art. 3.1.3 NTC 2018

  Il superamento del limite di 5 kN/m per le tramezzature richiede valutazioni specifiche sulla distribuzione dei carichi, incompatibili con una dichiarazione di non incidenza strutturale.

• art. 31, comma 2, d.P.R. n. 380/2001

• art. 31 c.p.a.

  Consente l'azione avverso il silenzio-inadempimento; il Comune è stato ritenuto obbligato a fornire un riscontro espresso sulla diffida relativa all'esercizio dei poteri repressivi.

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  Consente al giudice di qualificare la domanda secondo il suo contenuto sostanziale, consentendo di esaminare la contestazione della conformità dell'intervento anche se formulata come domanda di annullamento della CILA.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Vieta al giudice di pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati; per questo il giudizio non poteva sostituirsi alla prima valutazione del Genio Civile.

• art. 41, comma 2, c.p.a.

  Il contraddittore necessario è l'amministrazione che ha emesso l'atto impugnato; non era necessaria la notifica del ricorso all'amministrazione regionale non intervenuta nel procedimento.

• art. 73 c.p.a.

  Il termine di quaranta giorni per il deposito dei documenti in vista dell'udienza pubblica è stato ritenuto non rispettato; la documentazione tardiva è stata espunta, nonostante la non opposizione delle controparti.

• art. 35, comma 1, lett. b), c.p.a.

  È stata applicata per dichiarare inammissibile l'impugnazione di un atto interno privo di autonoma lesività.

Massime di principio

• La CILA è una comunicazione asseverata del privato e non un provvedimento amministrativo impugnabile mediante azione di annullamento. Quando le opere dichiarate eccedono l'ambito applicativo della CILA o richiedono specifici atti di assenso, la comunicazione è inidonea a legittimare l'attività e l'amministrazione deve esercitare gli ordinari poteri repressivi e sanzionatori edilizi.
• L'obbligo di preventiva autorizzazione sismica previsto dagli artt. 93, 94 e 94-bis del d.P.R. n. 380/2001 opera indipendentemente dal titolo edilizio urbanistico necessario e riguarda anche interventi che, pur non modificando gli elementi portanti, determinino carichi o condizioni strutturali tali da richiedere calcolazioni e verifiche articolate.
• La preventiva autorizzazione sismica non può essere surrogata né sanata retroattivamente da modifiche eseguite in corso d'opera: il controllo antisismico è costruito dalla legge come procedimento preventivo, da completare prima dell'esecuzione dell'intervento.
• Il mero frazionamento interno di un'unità immobiliare non integra ristrutturazione edilizia se non trasforma l'organismo edilizio in uno in tutto o in parte diverso e non incide sui caratteri strutturali o sull'aspetto esteriore dell'edificio; l'aumento ipotetico dell'utilizzo di impianti condominiali attiene ai rapporti interprivati e non modifica, di per sé, la qualificazione edilizia dell'intervento.
• Nel giudizio amministrativo è impugnabile l'atto con cui l'amministrazione, pur formalmente qualificandolo come riscontro o comunicazione, esclude l'esercizio dei poteri repressivi edilizi, quando tale atto esprime una determinazione lesiva sulla conformità dell'intervento; non è invece autonomamente impugnabile la corrispondenza interna tra uffici, priva di destinatari esterni e di autonoma lesività.

Come è indicizzato