Sentenza n. 6675/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La società aveva presentato comunicazioni per l'ampliamento e il mantenimento di un'occupazione di suolo pubblico emergenziale con una pedana collocata in parte sulla carreggiata di Via Crescenzio. Roma Capitale aveva respinto parzialmente le comunicazioni e ingiunto la rimozione dei manufatti, ritenendo l'occupazione incompatibile con la classificazione della strada come appartenente alla viabilità principale. Il TAR aveva accolto il ricorso, ravvisando un difetto di istruttoria nella classificazione di Via Crescenzio e annullando il diniego, la circolare presupposta e il PGTU nella parte rilevante. Roma Capitale ha appellato la sentenza deducendo error in iudicando, violazione degli artt. 2, 20 e 36 del Codice della strada, della disciplina ministeriale del 12 aprile 1995, delle deliberazioni capitoline sulla disciplina emergenziale delle occupazioni di suolo pubblico e del Regolamento viario del PGTU. L'appellante ha sostenuto che la classificazione della viabilità costituisce esercizio di discrezionalità tecnica fondato su istruttoria completa, che la viabilità principale comprende tutte le strade non locali, comprese le strade di quartiere e i relativi sottotipi, e che l'art. 20 del Codice della strada impedisce l'occupazione commerciale della carreggiata sulle strade appartenenti alla viabilità principale. La società appellata ha eccepito, in via preliminare, l'improcedibilità dell'appello per sopravvenuta approvazione del nuovo regolamento comunale sulle occupazioni di suolo pubblico, che avrebbe ammesso l'occupazione anche sulle strade di tipo E, e ha chiesto comunque il rigetto dell'impugnazione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'eccezione di improcedibilità. La sopravvenuta approvazione del nuovo regolamento comunale non determina acquiescenza alla sentenza di primo grado né elimina l'interesse dell'amministrazione a coltivare l'appello, in assenza di una dichiarazione espressa o di un comportamento inequivoco in tal senso. Inoltre, la legittimità del provvedimento deve essere valutata con riferimento alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento della sua adozione, secondo il principio tempus regit actum. Nel merito, l'appello è stato accolto. Il PGTU distingue le categorie di strade urbane e stabilisce che la viabilità principale comprende tutte le strade non aventi carattere locale, includendo quindi le strade di quartiere e i relativi sottotipi. Il riferimento del PGTU alla semplificazione rispetto al decreto ministeriale del 5 novembre 2001 riguarda la nomenclatura delle reti e non dimostra una semplificazione istruttoria o una carenza dell'accertamento tecnico. Neppure l'inclusione di diverse categorie di strade nella viabilità principale integra, di per sé, difetto di istruttoria o manifesta irragionevolezza, poiché tali categorie conservano le funzioni proprie dei tipi di appartenenza e si distinguono dalle strade locali, destinate prevalentemente alla mobilità pedonale e alla sosta. La classificazione delle strade di quartiere come viabilità principale è compatibile con le direttive ministeriali, in quanto tali strade svolgono una funzione di collegamento tra settori e quartieri e servono i principali insediamenti urbani. La società non aveva indicato specifiche caratteristiche di Via Crescenzio incompatibili con tale classificazione. Nell'ambito della discrezionalità tecnica spettante al Comune nella pianificazione del traffico, non sono emersi errori macroscopici, illogicità manifeste o concreti vizi istruttori. La sentenza del TAR è stata pertanto riformata e il ricorso di primo grado è stato respinto. Le spese di entrambi i gradi sono state integralmente compensate per la complessità e la parziale novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 2 d.lgs. 285/1992

  La classificazione delle strade urbane individua, tra le altre, le strade di quartiere e le strade locali; il PGTU può organizzare tali categorie nella classificazione funzionale della rete urbana.

• art. 13, comma 1, d.lgs. 285/1992

  Attribuisce al Ministro il potere di emanare le norme funzionali e geometriche per la costruzione, il controllo e il collaudo delle strade sulla base della classificazione codicistica.

• art. 13, comma 4, d.lgs. 285/1992

  Riguarda l'emanazione delle norme per la classificazione delle strade esistenti in base alle loro caratteristiche costruttive, tecniche e funzionali.

• art. 20 d.lgs. 285/1992

  È richiamato quale disciplina statale rilevante per l'occupazione della sede stradale e per la tutela della sicurezza della circolazione; la controversia riguarda la sua applicazione alle occupazioni commerciali su strade appartenenti alla viabilità principale.

• art. 36, comma 4, d.lgs. 285/1992

  I piani di traffico sono finalizzati ad ottenere il miglioramento delle condizioni di circolazione e della sicurezza stradale, la riduzione degli inquinamenti acustico ed atmosferico ed il risparmio energetico, in accordo con gli strumenti urbanistici vigenti e con i piani di trasporto e nel rispetto dei valori ambientali, stabilendo le priorità e i tempi di attuazione degli interventi […]

  Il PGTU è strumento di pianificazione funzionale al miglioramento della circolazione e della sicurezza stradale e può organizzare la rete viaria secondo tali finalità.

• art. 36, comma 6, d.lgs. 285/1992

  Attribuisce rilievo alle direttive ministeriali per la redazione dei piani urbani del traffico e costituisce la base normativa del potere comunale di classificazione funzionale della viabilità urbana.

• Direttive ministeriali sui PUT del giugno 1995

  La viabilità principale [è] caratterizzata dalla preminente funzione di soddisfare le esigenze di mobilità della popolazione (movimenti motorizzati), attraverso - in particolare - l’esclusione della sosta veicolare dalle relative carreggiate stradali.

  La viabilità principale comprende la rete destinata prevalentemente ai movimenti motorizzati, mentre la viabilità locale soddisfa soprattutto le esigenze dei pedoni e della sosta; la riconduzione delle strade di quartiere alla viabilità principale non contrasta, di per sé, con tali definizioni.

• art. 181 d.l. 34/2020

  È richiamato quale base della disciplina emergenziale transitoria sulle occupazioni di suolo pubblico per gli esercizi di somministrazione.

• D.A.C. n. 81/2020

  Ha introdotto la disciplina eccezionale e transitoria per l'ampliamento o la nuova occupazione di suolo pubblico da parte degli esercenti, senza derogare ai limiti derivanti dalla sicurezza stradale.

• art. 25 D.A.C. n. 4/2021

  Disciplina la normativa transitoria Covid-19 sulle occupazioni di suolo pubblico e individua i criteri applicabili, ferma la necessità di rispettare il Codice della strada.

• D.A.C. n. 21/2021

  Contiene la disciplina regolamentare delle occupazioni emergenziali e il divieto applicato dall'amministrazione alle occupazioni sulla viabilità principale al di fuori dei marciapiedi.

• D.A.C. n. 21/2015

  Ha approvato il PGTU, il Regolamento viario e la classificazione funzionale delle strade di Roma Capitale; la classificazione di Via Crescenzio come strada di quartiere appartenente alla viabilità principale è stata ritenuta legittima.

Massime di principio

• La classificazione funzionale della viabilità urbana contenuta in un PGTU costituisce espressione di discrezionalità tecnica dell'amministrazione, sindacabile dal giudice solo in presenza di concreti e comprovati vizi istruttori, errori macroscopici, travisamenti, illogicità manifeste o irragionevolezza evidente.
• L'inclusione nella categoria della viabilità principale di strade appartenenti a categorie o sottotipi diversi, comprese le strade urbane di quartiere, non integra di per sé difetto di istruttoria o manifesta irragionevolezza quando il piano mantenga ferme le funzioni proprie dei tipi di strada e distingua la viabilità principale da quella locale.
• La nozione di viabilità principale elaborata dalle direttive ministeriali sui PUT può comprendere tutte le strade non locali destinate prevalentemente ai movimenti motorizzati; la classificazione di una strada di quartiere come appartenente alla viabilità principale è quindi compatibile con tale nozione quando essa svolga una funzione di collegamento tra settori o quartieri e serva i principali insediamenti urbani.
• La diversa denominazione o configurazione delle reti stradali adottata da un PGTU rispetto a quella prevista da norme ministeriali aventi diversa funzione, come le norme funzionali e geometriche per la costruzione delle strade, non dimostra da sola un vizio istruttorio, se la divergenza riguarda la nomenclatura e non altera i criteri sostanziali di classificazione.
• La sopravvenienza di una nuova disciplina regolamentare non rende improcedibile l'appello dell'amministrazione contro una sentenza sfavorevole, salvo acquiescenza inequivoca o dichiarazione di sopravvenuta carenza di interesse; la legittimità dell'atto impugnato deve essere valutata secondo la situazione di fatto e di diritto esistente al momento della sua adozione, in applicazione del principio tempus regit actum.

Come è indicizzato