Sentenza n. 4666/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La controversia riguarda l’aggiudicazione, per il 40% del lotto n. 16 di un accordo quadro misto di servizi e lavori per la manutenzione autostradale, al raggruppamento controinteressato. L’impresa già aggiudicataria del restante 60% ha impugnato la sentenza del TAR che aveva respinto le censure dirette a ottenere l’esclusione del raggruppamento concorrente per asserita inattendibilità dell’offerta. In appello sono stati riproposti quattro motivi. Il primo ha censurato la violazione del termine di quindici giorni previsto dall’art. 110, comma 2, d.lgs. n. 36/2023 e della lex specialis, assumendo che la stazione appaltante avesse illegittimamente concesso proroghe e plurimi supplementi istruttori, in violazione della par condicio e del principio di autoresponsabilità. Il secondo ha dedotto l’illegittima modifica dell’offerta economica in sede di giustificazioni, con riguardo ai costi della manodopera, ai livelli degli addetti, al costo medio orario, al monte ore e al contratto collettivo nazionale applicato. Il terzo ha contestato la mancata produzione di adeguata documentazione sui costi medi orari dei lavoratori metalmeccanici e l’utilizzo di tabelle ministeriali ritenute non aggiornate, sostenendo che i costi indicati fossero inferiori a quelli applicabili. Il quarto ha denunciato l’omessa pronuncia e il difetto di motivazione del giudizio finale di congruità, in relazione alle criticità emerse, alle produttività ritenute sovrastimate e alla sostenibilità complessiva dell’offerta. L’appellante aveva prestato acquiescenza al rigetto del quarto motivo del ricorso di primo grado e dei primi tre profili del quinto motivo.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Quanto al primo motivo, ha qualificato come ordinatorio, e non perentorio, il termine massimo di quindici giorni previsto dall’art. 110, comma 2, d.lgs. n. 36/2023, poiché la norma non lo definisce perentorio e non collega al suo superamento decadenze per la stazione appaltante o l’esclusione dell’operatore. Il termine ha funzione acceleratoria e deve essere rispettato per la prima richiesta di spiegazioni, ma può essere prorogato su richiesta dell’operatore e la stazione appaltante conserva discrezionalità nel valutare ulteriori chiarimenti, soprattutto in procedimenti complessi. Nel caso concreto la proroga era stata richiesta prima della scadenza originaria, era stata motivata dalla complessità dell’accordo quadro e gli ulteriori chiarimenti erano stati acquisiti nel rispetto della disciplina prevista dall’art. 22 del disciplinare; non è stata ravvisata una violazione grave e manifesta della par condicio. Quanto al secondo motivo, il Collegio ha distinto tra il contenuto essenziale e immodificabile dell’offerta economica e la struttura interna dei costi, rimodulabile in sede di verifica dell’anomalia. La tabella dei costi della manodopera non era prevista a pena di esclusione e aveva funzione di verifica del rispetto dei minimi salariali; erano invece rimasti invariati il ribasso, i costi aziendali della sicurezza e l’importo complessivo del costo della manodopera. Le modifiche ai livelli, ai costi medi orari e al monte ore sono state ritenute una rimodulazione interna delle risorse, senza alterazione della natura sostanziale dell’offerta. Il Collegio ha tuttavia precisato che, nel vigore del d.lgs. n. 36/2023, il CCNL indicato dall’operatore in gara non può, di regola, essere modificato in sede di verifica dell’anomalia, perché costituisce elemento rilevante per la determinazione e il controllo del costo del lavoro. Nel caso concreto, però, la variazione riguardava soltanto gli addetti ai servizi di pulizia, attività secondaria inferiore al 30% delle prestazioni, e sostituiva il CCNL indicato dall’impresa con quello indicato dalla stazione appaltante, senza incidere sul costo complessivo della manodopera né sulla prevalente organizzazione delle prestazioni; pertanto non è stata ritenuta significativa né invalidante. Quanto al terzo motivo, il Consiglio di Stato ha ritenuto condivisibile in linea generale la critica relativa all’utilizzo delle tabelle ministeriali vigenti al momento dell’offerta anziché di quelle vigenti alla verifica dell’anomalia, ma ha dichiarato la censura inammissibile e comunque non accoglibile perché l’appellante non aveva quantificato lo scostamento né dimostrato che esso fosse idoneo a erodere l’utile e la riserva per imprevisti dell’offerta, complessivamente pari a oltre tre milioni di euro. Gli eventuali scostamenti potevano quindi trovare copertura nell’utile o nei fondi per imprevisti. Quanto al quarto motivo, il TAR aveva effettivamente esaminato la censura e la relazione finale del RUP, estesa per oltre cinquanta pagine, aveva analizzato le criticità emerse e spiegato le ragioni del loro superamento nella valutazione globale dell’offerta. Le doglianze dell’appellante sono state ritenute generiche e prive di dimostrazione di illogicità, abnormità o insufficienza motivazionale. L’appellante è stato condannato alle spese del grado, liquidate in euro 5.000,00 oltre accessori in favore di ciascuna delle appellate.

Norme richiamate

• art. 110 d.lgs. n. 36/2023

  termine non superiore a quindici giorni

  Il termine per la presentazione delle spiegazioni nell’ambito della verifica dell’anomalia è ordinatorio e acceleratorio, non perentorio, in assenza di una qualificazione normativa espressa e di sanzioni collegate al suo superamento. La stazione appaltante può accordare proroghe e ulteriori chiarimenti, esercitando una discrezionalità funzionale alla completa verifica dell’affidabilità dell’offerta.

• art. 11 d.lgs. n. 36/2023

  il differente contratto collettivo da essi applicato, purché garantisca ai dipendenti le stesse tutele di quello indicato dalla stazione appaltante

  Il CCNL indicato dall’operatore economico in sede di gara non può, di regola, essere sostituito in sede di verifica dell’anomalia, poiché incide sul costo del lavoro e costituisce parametro per valutarne correttezza e sostenibilità. Nel caso concreto la variazione, limitata a un’attività secondaria e non incidente sul costo complessivo né sulla struttura prevalente dell’offerta, non è stata ritenuta significativa.

• art. 101, comma 2, d.lgs. n. 36/2023

  La diversa disciplina del soccorso istruttorio, cui è espressamente collegata una sanzione espulsiva, conferma che il termine dell’art. 110, comma 2, non è perentorio in mancanza di analoga previsione.

• art. 41, comma 14, d.lgs. n. 36/2023

  La disposizione rileva, in correlazione con l’art. 11, nella disciplina dell’indicazione e della verifica dei costi della manodopera e del contratto collettivo applicabile.

• art. 57 d.lgs. n. 36/2023

  La disposizione è richiamata in correlazione con l’art. 11 per la ricostruzione della disciplina del contratto collettivo applicabile al personale impiegato nell’appalto.

• art. 108, comma 9, d.lgs. n. 36/2023

  La disposizione è richiamata quale norma che collega il contenuto dell’offerta economica all’indicazione dei costi della manodopera e del CCNL concretamente applicato.

• art. 23, comma 16, d.lgs. n. 50/2016

  Le tabelle ministeriali dei costi della manodopera costituiscono un parametro tecnico per la verifica del rispetto dei costi e della congruità dell’offerta.

• art. 1, comma 1, d.lgs. n. 36/2023

  le stazioni appaltanti perseguono il risultato dell'affidamento del contratto e della sua esecuzione con la massima tempestività e il migliore rapporto possibile tra qualità e prezzo

  Il principio del risultato orienta la gestione della verifica dell’anomalia verso tempestività e concreta affidabilità dell’offerta, senza trasformare il procedimento in un meccanismo rigidamente formalistico.

• art. 120 c.p.a.

  La controversia è stata trattata secondo il rito speciale in materia di affidamento di contratti pubblici.

Massime di principio

• Il termine massimo di quindici giorni previsto dall’art. 110, comma 2, d.lgs. n. 36/2023 per la presentazione delle spiegazioni nell’ambito della verifica dell’anomalia è ordinatorio e acceleratorio, non perentorio, salvo diversa specifica previsione della lex specialis; il suo superamento non determina automaticamente né l’illegittimità dell’atto né l’esclusione dell’operatore.
• La stazione appaltante conserva, nella verifica dell’anomalia, un margine di discrezionalità istruttoria e può accordare proroghe o richiedere ulteriori chiarimenti quando ciò sia giustificato dalla complessità dell’offerta e sia funzionale a una valutazione completa della sua affidabilità, purché siano rispettati la lex specialis e la par condicio.
• In sede di giustificazioni dell’offerta anomala è consentita la rimodulazione interna delle voci di costo e dell’organizzazione delle risorse, purché restino invariati il corrispettivo complessivo, i costi della manodopera complessivi e la struttura sostanziale dell’offerta; non è invece consentita la modifica di elementi essenziali dell’offerta economica.
• Nel vigore del d.lgs. n. 36/2023, il CCNL indicato dall’operatore economico in sede di gara non può, di regola, essere sostituito in sede di verifica dell’anomalia, poiché incide direttamente sul costo del lavoro e costituisce parametro di valutazione della sostenibilità dell’offerta. Una variazione limitata a prestazioni secondarie e non significativa rispetto all’economia complessiva dell’offerta può tuttavia non determinare l’illegittimità dell’aggiudicazione.
• Chi contesta la congruità dell’offerta deve allegare e dimostrare l’incidenza concreta dello scostamento dai parametri ministeriali sulla sostenibilità economica dell’offerta, indicando se e in quale misura esso sia idoneo a erodere integralmente l’utile o le altre poste positive; la mera indicazione di costi inferiori ai valori tabellari non impone l’esclusione.
• Il giudizio di anomalia ha carattere complessivo e globale: criticità o sottostime relative a singole voci non comportano l’esclusione se la stazione appaltante le ha esaminate e motivatamente ritenute non idonee a compromettere l’equilibrio economico e l’affidabilità dell’offerta.

Come è indicizzato