Sentenza n. 4480/2026 - Milano, Sezione 5

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la delibera consiliare n. 71/2025 e gli atti del relativo procedimento, deducendo la lesione delle proprie prerogative di consigliere e presidente di commissione. Con il primo motivo ha invocato la violazione dell’art. 5 del Regolamento delle Commissioni consiliari e l’eccesso di potere per sviamento, sostenendo che la Commissione Affari Istituzionali da lui presieduta non sarebbe stata convocata alla seduta del 24 settembre 2025 e sarebbe stata così privata della possibilità di completare l’istruttoria, formulare pareri e proporre modifiche. Con il secondo motivo ha dedotto la violazione degli artt. 59 e 61 del Regolamento comunale sul funzionamento del Consiglio e dell’art. 43 TUEL: il sub-emendamento all’emendamento n. 9 sarebbe stato privo di collegamento con quest’ultimo e avrebbe realizzato una sostituzione integrale dell’emendamento o di una parte essenziale della proposta; l’approvazione del sub-emendamento avrebbe inoltre determinato la decadenza di numerosi emendamenti, compresi quelli da lui presentati. Il Comune ha eccepito preliminarmente l’inammissibilità dell’impugnazione degli atti endoprocedimentali e ha contestato nel merito le censure, rappresentando che la proposta era stata discussa in più sedute di commissione, cui il ricorrente aveva partecipato, e che il sub-emendamento conservava il contenuto dell’emendamento n. 9.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso nel merito, senza esaminare l’eccezione preliminare d’inammissibilità, applicando il principio della ragione più liquida. Ha rigettato il primo motivo perché dagli atti risultava che la proposta era stata illustrata e discussa in cinque sedute di commissione il 19, 22, 23, 24 e 25 settembre 2025; il ricorrente aveva partecipato alle sedute e non era stata provata alcuna condotta diretta a impedirgli di esercitare i compiti connessi alla carica o alla presidenza della commissione. È stata quindi esclusa anche la dedotta preclusione e la censura di sviamento. Ha rigettato il secondo motivo perché il sub-emendamento non sostituiva integralmente l’emendamento n. 9: ne aggiungeva una previsione preliminare, lasciandone integro il contenuto originario e la sua autonoma efficacia. La sostituzione integrale vietata ricorre soltanto quando il sub-emendamento elimina il contenuto dell’emendamento o lo priva di qualsiasi significato autonomo ed effetto utile; non basta che la modifica sia significativa o riguardi una parte ritenuta essenziale. La dichiarazione di decadenza degli altri emendamenti trovava inoltre fondamento nell’art. 59, comma 7, del Regolamento, e non era stata oggetto di una specifica censura. Spese integralmente compensate per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 5 Regolamento delle Commissioni consiliari del Comune di Milano

  Resta, pertanto, del tutto indimostrata sia la dedotta violazione delle norme regolamentari, sia, di conseguenza, la prospettata preclusione nei confronti dell’esponente dell’esercizio dei compiti di cui all’art. 5 del Regolamento delle Commissioni Consiliari e, quindi, la censura di sviamento.

  La violazione dei compiti istruttori, consultivi, referenti e propositivi delle commissioni deve essere dimostrata in concreto; la partecipazione del consigliere alle sedute svolte e l’assenza di prova di ostacoli al suo operato escludono la preclusione dedotta.

• artt. 59 e 61 Regolamento di organizzazione e funzionamento del Consiglio comunale di Milano

  In base alle anzidette disposizioni, quindi, il sub-emendamento soggiace a tre limiti: quantitativo (ciascun consigliere può presentare un solo sub-emendamento), contenutistico (il sub-emendamento non può costituire una "sostituzione integrale" dell'emendamento) e temporale-procedurale (il sub-emendamento può essere presentato fino alla chiusura della discussione alla Presidenza del Consiglio).

  Il Regolamento ammette il sub-emendamento entro limiti quantitativi, contenutistici e temporali. Il divieto di sostituzione integrale non impedisce modifiche anche significative, purché permanga il contenuto dell’emendamento originario con un significato autonomo e un effetto utile.

• art. 59, comma 7, Regolamento di organizzazione e funzionamento del Consiglio comunale di Milano

  Con riferimento a quest'ultimo profilo, peraltro non oggetto di specifica censura, è sufficiente osservare che si tratta di un effetto espressamente contemplato dalla succitata disposizione regolamentare (all’art. 59, comma 7) e trova, quindi, diretto fondamento nella disciplina regolamentare applicabile.

  La decadenza degli emendamenti contrastanti con precedenti votazioni sulla stessa proposta è un effetto previsto direttamente dal Regolamento.

• art. 43 d.lgs. 267/2000 (TUEL)

  Ad analoghe conclusioni deve pervenirsi rispetto al secondo motivo, con cui si deduce la violazione degli artt. 59 e 61 del Regolamento del Comune di Milano sulla organizzazione e sul funzionamento del Consiglio Comunale, oltre alla violazione dell’art. 43 del TUEL.

  La sentenza non ricava dall’art. 43 TUEL un’autonoma regola interpretativa: la censura fondata anche su tale disposizione è respinta in base all’applicazione delle norme regolamentari sul sub-emendamento e sulla decadenza degli emendamenti.

• art. 38 d.lgs. 267/2000 (TUEL)

  La difesa del Comune ha, in via aggiuntiva, rilevato come, anche ove le Commissioni non fossero state convocate – e questo non sarebbe certamente il caso – ciò non avrebbe comunque inciso sulla legittimità del provvedimento deliberativo, in ragione della natura e delle funzioni delle Commissioni consiliari.

  La disposizione è richiamata soltanto nell’esposizione delle difese del Comune; il TAR non fonda su di essa la propria decisione né ne enuncia un’interpretazione.

• art. 99 c.p.a.

  Il Collegio ritiene di soprassedere all’esame dell’eccezione di inammissibilità per difetto d’interesse, come sopra sollevata da parte della difesa comunale, preferendo respingere il ricorso nel merito, in applicazione dell’ormai consolidato principio della “ragione più liquida”, corollario del principio di economia processuale (su cui cfr. Cons. Stato, Ad. pl., 5-01-2015, n. 5, nonché, Cass., Sez. un., 12-12-2014, n. 26242, e Cons. Stato, VI, 19-01-2022, n. 339).

  L’art. 99 c.p.a. è richiamato solo nell’indicazione di un precedente dell’Adunanza plenaria; la decisione applica il principio della ragione più liquida, ma non interpreta tale disposizione.

Massime di principio

• La legittimazione del consigliere comunale a impugnare atti dell’ente di appartenenza richiede una lesione diretta delle prerogative inerenti allo ius ad officium; non basta il dissenso politico o la deduzione di irregolarità formali o sostanziali nell’adozione della deliberazione.
• La violazione delle funzioni istruttorie, consultive, referenti e propositive di una commissione consiliare deve essere supportata da elementi concreti che dimostrino l’effettivo impedimento all’esercizio delle prerogative del consigliere o del presidente della commissione.
• Il divieto regolamentare di sostituzione integrale dell’emendamento non preclude sub-emendamenti che introducano modifiche anche significative, se il contenuto originario dell’emendamento resta riconoscibile e conserva significato autonomo ed effetto utile. La sostituzione vietata si configura quando il sub-emendamento elimina tale contenuto o lo priva di ogni autonomia ed effetto.
• La decadenza degli emendamenti superati o in contrasto con una precedente votazione può operare nei termini espressamente previsti dal regolamento consiliare.

Come è indicizzato