Sentenza n. 2955/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Gli appellanti hanno impugnato la sentenza di primo grado deducendo sei gruppi di censure. In primo luogo, hanno contestato la possibilità di concludere favorevolmente la conferenza di servizi nonostante il reiterato parere negativo del Servizio Urbanistica e tutela del paesaggio, sostenendo che l’art. 2-septies, comma 5, della legge provinciale trentina n. 9/1997 attribuisse al dissenso paesaggistico un’efficacia automaticamente impeditiva e che la determinazione conclusiva fosse priva di adeguata motivazione sul superamento delle incompatibilità paesaggistiche. Hanno inoltre prospettato questioni di legittimità costituzionale. In secondo luogo, hanno sostenuto che non potesse formarsi né essere sostituita dall’autorizzazione unica l’autorizzazione paesaggistica, in presenza del parere negativo della struttura competente. In terzo luogo, hanno contestato la compatibilità dell’impianto con la classificazione urbanistica dell’area come zona agricola di interesse primario e con il vincolo paesaggistico. In quarto luogo, hanno dedotto la violazione dei criteri localizzativi provinciali, lamentando che l’amministrazione non avesse adeguatamente valutato la preferenza per aree pubbliche o siti alternativi e avesse recepito acriticamente le relazioni tecniche dei gestori. In quinto luogo, hanno censurato il parere dell’APPA relativo ai limiti di esposizione elettromagnetica, sostenendo che fosse fondato soltanto sui dati dichiarati dal gestore e su una simulazione informatica. In sesto luogo, hanno lamentato la mancata pubblicizzazione dell’istanza e degli atti procedimentali, nonché la lesione della trasparenza e della partecipazione. È stata infine contestata la condanna alle spese disposta dal primo giudice.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello, ritenendo preliminarmente sufficiente l’infondatezza nel merito e potendo quindi prescindere dalle eccezioni di rito riproposte dagli appellati, riguardanti la legittimazione e l’interesse a ricorrere, la disomogeneità delle posizioni dei ricorrenti originari e la genericità dell’appello. Quanto al dissenso paesaggistico, ha stabilito che la conferenza di servizi prevista dalla disciplina provinciale per l’autorizzazione unica degli impianti di telecomunicazione è una conferenza decisoria, soggetta alla disciplina generale della conferenza simultanea. Il parere negativo dell’amministrazione paesaggistica impedisce la formazione del silenzio-assenso, ma non ha efficacia automaticamente impeditiva del provvedimento espresso, potendo essere superato sulla base delle posizioni prevalenti ai sensi dell’art. 14-ter, comma 7, della legge n. 241/1990. L’amministrazione portatrice dell’interesse sensibile conserva il rimedio dell’opposizione alla Giunta provinciale, che nel caso concreto non è stato esercitato. Il Collegio ha inoltre ritenuto adeguata la motivazione della determinazione conclusiva, anche per relationem mediante i verbali della conferenza, dai quali emergeva il bilanciamento tra tutela paesaggistica e interesse pubblico alla copertura di rete, nonché l’assenza di alternative idonee. Le questioni di costituzionalità sono state giudicate manifestamente infondate o irrilevanti, poiché il rimedio amministrativo dell’opposizione non limita la tutela giurisdizionale dei cittadini e, inoltre, il dissenso proveniva da un’articolazione interna della stessa Provincia che ha adottato la determinazione finale. Quanto all’autorizzazione paesaggistica, il Consiglio di Stato ha affermato che l’autorizzazione unica sostituisce tutti gli atti di assenso necessari, compresa l’autorizzazione paesaggistica, secondo la logica propria della conferenza decisoria. La classificazione dell’area come zona agricola di interesse primario è stata qualificata come zonizzazione urbanistica e non come vincolo paesaggistico autonomo; inoltre, le infrastrutture di telecomunicazione sono assimilate alle opere di urbanizzazione primaria e compatibili con le destinazioni urbanistiche del territorio. In ogni caso, il vaglio paesaggistico era stato compiuto dal Servizio provinciale competente. Sui criteri localizzativi, il Collegio ha ritenuto che la preferenza per aree pubbliche o infrastrutture esistenti non costituisca un obbligo inderogabile. L’amministrazione aveva svolto un’istruttoria integrativa, acquisendo relazioni tecniche sulla copertura e chiarimenti dei gestori, dai quali risultava l’idoneità esclusiva del sito prescelto rispetto alle esigenze di copertura. Le alternative pubbliche erano state dedotte soltanto in appello e attraverso una relazione tecnica non ritualmente prodotta, con conseguente inammissibilità di tali profili ai sensi degli artt. 101 e 104 c.p.a. Il motivo relativo al parere APPA è stato respinto perché generico e non accompagnato da contestazioni specifiche sull’erroneità dei dati utilizzati; l’Agenzia aveva verificato il rispetto dei limiti mediante software conforme alla normativa tecnica e non erano intervenute modifiche progettuali o delle sorgenti radioelettriche, mentre i valori normativi sopravvenuti erano meno restrittivi. Anche la censura sulla pubblicità dell’istanza è stata respinta: l’art. 2-ter della legge provinciale n. 9/1997 impone una strategia generale di comunicazione, ma non uno specifico obbligo di comunicare ai cittadini ogni istanza; l’omessa pubblicizzazione costituiva al più irregolarità non invalidante e, comunque, gli appellanti avevano acquisito conoscenza del procedimento. Il motivo sulle spese è stato respinto perché la liquidazione operata dal primo giudice rientrava nella sua discrezionalità ed era coerente con il principio di soccombenza. La sentenza di primo grado è stata quindi confermata; le spese del grado d’appello sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 2-septies l.p. Trento n. 9/1997

  L'autorizzazione unica è rilasciata entro sessanta giorni dalla presentazione della domanda... Se entro il medesimo termine non è stato comunicato al proponente un provvedimento di diniego o un parere negativo dell'Agenzia provinciale per la protezione dell'ambiente, e non è stato espresso un dissenso, congruamente motivato, da parte delle strutture provinciali o amministrazioni preposte alla tutela dell'ambiente e della salute, alla tutela paesaggistico territoriale o dei beni culturali, la domanda di autorizzazione s'intende accolta.

  Il dissenso motivato dell’amministrazione preposta alla tutela paesaggistica impedisce la formazione del silenzio-assenso, ma non impedisce automaticamente l’adozione di una determinazione espressa favorevole della conferenza di servizi.

• art. 2-quinquies l.p. Trento n. 9/1997

  L'autorizzazione unica ... comprende e sostituisce l'autorizzazione relativa alle emissioni elettromagnetiche nonché tutti i titoli abilitativi e ogni atto di assenso comunque denominati.

  L’autorizzazione unica per gli impianti di telecomunicazione sostituisce tutti gli atti di assenso necessari, inclusa l’autorizzazione paesaggistica.

• art. 14-ter, comma 7, l. 241/1990

  L'amministrazione procedente adotta la determinazione motivata di conclusione della conferenza ... sulla base delle posizioni prevalenti espresse dalle amministrazioni partecipanti alla conferenza tramite i rispettivi rappresentanti.

  Nella conferenza simultanea la determinazione conclusiva può essere adottata sulla base delle posizioni prevalenti, anche quando sia stato espresso un dissenso da un’amministrazione titolare di un interesse sensibile, ferma la possibilità dell’opposizione prevista dalla legge.

• art. 16-quinquies l.p. Trento n. 23/1992

  Avverso il provvedimento motivato di conclusione della conferenza e del procedimento ... le strutture provinciali e le amministrazioni pubbliche preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale ... possono proporre opposizione alla Giunta provinciale.

  L’amministrazione dissenziente titolare di un interesse sensibile dispone di un rimedio amministrativo contro la determinazione conclusiva favorevole della conferenza; la mancata opposizione consente il consolidamento della determinazione, senza privare i cittadini della tutela giurisdizionale.

• art. 66 l.p. Trento n. 15/2015

  Nel rispetto delle finalità di semplificazione perseguite da questa legge ... le autorizzazioni paesaggistiche di competenza della Provincia assorbono le autorizzazioni della comunità o del comune.

  Il sistema provinciale concentra e assorbe le autorizzazioni paesaggistiche relative al medesimo intervento secondo il livello di competenza superiore.

• art. 43, comma 4, d.lgs. n. 259/2003

  Le infrastrutture per le telecomunicazioni sono assimilate alle opere di urbanizzazione primaria e risultano compatibili con le destinazioni e zonizzazioni del territorio, nel rispetto della necessaria capillarità della rete.

• art. 3 d.P.P. Trento 20 dicembre 2012, n. 25-100/Leg

  La realizzazione di nuove strutture destinate ad ospitare impianti fissi di telecomunicazione ... deve soddisfare ... i seguenti criteri generali di localizzazione: collocazione preferibilmente ... in aree o su edifici di proprietà pubblica.

  La localizzazione su aree pubbliche o infrastrutture esistenti è un criterio preferenziale, non un obbligo inderogabile; l’amministrazione può autorizzare un sito privato dopo adeguata istruttoria sulla sua idoneità e sull’assenza di alternative concretamente disponibili.

• art. 6-ter d.P.P. Trento 20 dicembre 2012, n. 25-100/Leg

  Se la domanda ... riguarda nuove strutture ... che non sono conformi ai criteri generali di localizzazione ... nell'ambito della conferenza di servizi sono valutate ... eventuali localizzazioni alternative ... a sostanziale parità di condizioni tecniche.

  La valutazione delle localizzazioni alternative opera nel procedimento quando emergano siti alternativi concretamente idonei; non impone l’accoglimento di ipotesi meramente astratte o introdotte tardivamente in appello.

• art. 21-octies l. 241/1990

  L’omessa pubblicizzazione dell’istanza, ove non prevista come specifico requisito invalidante, costituisce irregolarità non comportante l’annullabilità del titolo, in assenza di concreta incidenza sul contenuto del provvedimento.

• art. 44, comma 5, d.lgs. n. 259/2003

  La mancata pubblicizzazione dell'istanza non è motivo di annullabilità del titolo autorizzativo espresso o tacito ottenuto ai sensi del presente articolo.

  La mancata pubblicizzazione dell’istanza relativa agli impianti di telecomunicazione non determina l’annullabilità del titolo autorizzativo.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  In appello possono essere riproposte le questioni non esaminate dal giudice di primo grado; l’introduzione di profili sostanzialmente nuovi è invece preclusa.

• art. 104, comma 2, c.p.a.

  In appello non possono essere prodotti nuovi mezzi di prova e nuovi documenti, salvo le eccezioni previste dalla legge.

• art. 26 c.p.a.

  La regolazione delle spese segue il criterio generale della soccombenza, salvo la discrezionalità del giudice, sindacabile solo per manifesta illogicità, errore o abnormità.

Massime di principio

• Nella conferenza di servizi decisoria per il rilascio dell’autorizzazione unica di impianti di telecomunicazione, il dissenso motivato dell’amministrazione preposta alla tutela paesaggistica impedisce la formazione del silenzio-assenso, ma non rende automaticamente illegittima una determinazione espressa favorevole adottata sulla base delle posizioni prevalenti ai sensi dell’art. 14-ter, comma 7, della legge n. 241/1990.
• L’autorizzazione unica prevista dalla disciplina speciale degli impianti di telecomunicazione, quale esito di una conferenza di servizi decisoria, sostituisce tutti i titoli abilitativi e gli atti di assenso necessari, compresa l’autorizzazione paesaggistica; la concentrazione procedimentale non equivale all’attribuzione del potere a un organo incompetente, poiché la decisione finale ha natura pluristrutturata.
• Il parere negativo dell’amministrazione titolare dell’interesse paesaggistico può essere superato quando, alla luce dell’istruttoria complessiva e dei verbali della conferenza, risulti effettuato un effettivo bilanciamento tra tutela del paesaggio e altri interessi pubblici, come la copertura della rete e l’assenza di alternative tecnicamente idonee.
• La preferenza normativa per la localizzazione degli impianti di telecomunicazione su aree pubbliche o infrastrutture esistenti non configura un obbligo assoluto: è legittima la scelta di un’area privata quando l’amministrazione abbia svolto un’istruttoria sull’idoneità del sito e sulla concreta disponibilità di alternative equivalenti sotto il profilo tecnico e della copertura.
• Gli apporti tecnici forniti dal proponente possono essere utilizzati dall’amministrazione ai fini istruttori e hanno pari dignità rispetto agli elementi acquisiti d’ufficio, purché non emergano specifici indici di inattendibilità e gli interessati non abbiano contestato tempestivamente i dati nel procedimento.
• La mancata pubblicizzazione dell’istanza di autorizzazione per un impianto di telecomunicazione, in assenza di uno specifico obbligo procedimentale di comunicazione individuale e di una concreta lesione delle garanzie partecipative, costituisce mera irregolarità e non determina l’annullabilità del titolo autorizzativo.

Come è indicizzato