Sentenza n. 7675/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

I proprietari di un fondo espropriato per l’attuazione del Piano per gli Insediamenti Produttivi (P.I.P.) di via Sant’Antonio Abate, approvato nel 1998 e divenuto efficace il 15 gennaio 2001, avevano chiesto al TAR l’accertamento del diritto alla retrocessione totale, sostenendo che il piano fosse decaduto senza che le opere previste fossero state attuate nel decennio di efficacia. Il TAR aveva accolto la domanda quanto alla retrocessione totale e dichiarato inammissibile la domanda di determinazione dell’indennità. Il Comune ha appellato deducendo: difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sul presupposto che la retrocessione totale attenga a un diritto soggettivo devoluto al giudice ordinario; inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione degli atti comunali successivi, tra cui la deliberazione di Giunta n. 7 del 27 gennaio 2021 e gli atti relativi al nuovo P.I.P. del 2020; erronea qualificazione della vicenda come retrocessione totale, poiché il P.I.P. sarebbe stato attuato almeno in parte mediante espropri, assegnazioni di lotti, titoli edilizi, insediamenti produttivi e opere di urbanizzazione; erroneità della statuizione sulla retrovendita. Il Consiglio di Stato ha inoltre acquisito una verificazione sullo stato di attuazione del piano, sulla destinazione delle aree e sulla persistenza dell’interesse pubblico.

La decisione

L’appello è accolto e la sentenza del TAR è riformata, con conseguente rigetto del ricorso di primo grado. È respinta l’eccezione di difetto di giurisdizione: l’art. 133, comma 1, lett. g), c.p.a. attribuisce alla giurisdizione esclusiva amministrativa le controversie relative a comportamenti riconducibili, anche mediatamente, all’esercizio del potere ablatorio; inoltre, nella fattispecie ricorre comunque un’ipotesi di retrocessione parziale. È respinta anche l’eccezione di inammissibilità per mancata impugnazione degli atti successivi: il giudizio verte sulla sorte del P.I.P. divenuto efficace nel 2001 e sulla maturazione dei presupposti della retrocessione alla data del 15 gennaio 2011; gli atti successivi possono rilevare come elementi a sostegno della persistente utilità pubblica o dell’attuazione del piano, ma non erano atti lesivi da impugnare necessariamente. È invece accolta la censura sulla qualificazione della vicenda. La verificazione ha confermato che il piano non è rimasto totalmente ineseguito, essendovi state procedure espropriative, assegnazioni di lotti, rilascio di titoli edilizi e interventi infrastrutturali e urbanizzativi. Ai fini della distinzione tra retrocessione totale e parziale, l’attuazione va valutata rispetto all’intero complesso delle aree interessate dalla dichiarazione di pubblica utilità, non al singolo fondo. Poiché non è stata accertata la totale mancata attuazione e non risulta una dichiarazione amministrativa di inservibilità delle aree, non sussistono i presupposti per riconoscere la retrocessione totale; l’eventuale retrocessione di singole aree ricade nella fattispecie parziale e richiede la preventiva valutazione dell’Amministrazione, alla quale il giudice non può sostituirsi. Le spese di lite sono compensate; le spese della verificazione, liquidate in euro 2.000, sono poste a carico dei soccombenti in solido.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. g), c.p.a.

  Il Collegio ritiene di dare continuità all'orientamento che valorizza l'attuale formulazione dell'art. 133, comma 1, lett. g), c.p.a., norma che attribuisce alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi ad oggetto i comportamenti riconducibili, anche mediatamente, all'esercizio del potere ablatorio in materia espropriativa.

  La giurisdizione esclusiva amministrativa comprende le controversie sui comportamenti riconducibili, anche mediatamente, all’esercizio del potere ablatorio in materia espropriativa; il riparto non dipende esclusivamente dalla distinzione tradizionale tra retrocessione totale e parziale.

• art. 17, comma 3, l. 1150/1942

  In particolare, con sentenza n. 10972/2023 il Consiglio di Stato ha affermato che la decadenza del P.I.P. non determina automaticamente l’impossibilità di completare la pianificazione, poiché l’art. 17, comma 3, della legge n. 1150 del 1942 consente la prosecuzione e il completamento delle opere di urbanizzazione e degli interventi già avviati, in applicazione del principio di ultrattività dei piani attuativi per la parte residua rimasta inattuata.

  La decadenza del piano attuativo non impedisce di proseguire e completare le opere di urbanizzazione e gli interventi già avviati; il piano conserva ultrattività per la parte residua inattuata.

• art. 27 l. 865/1971

  L'approvazione del PIP comportava dichiarazione di pubblica utilità ai sensi dell'art. 27 della legge n. 865 del 1971.

  La norma è richiamata nel testo per qualificare l’effetto dell’approvazione del P.I.P. quale dichiarazione di pubblica utilità; la decisione non ne sviluppa un’ulteriore interpretazione.

• art. 88, comma 1, lett. d), c.p.a.

  I citati precedenti vengono richiamati in questa sede ai sensi dell’art. 88, comma 1, lett. d), c.p.a.

  La disposizione è indicata come base per il richiamo, nella motivazione, dei precedenti giurisprudenziali pertinenti.

Massime di principio

• La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia espropriativa, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. g), c.p.a., comprende le controversie relative a comportamenti riconducibili anche mediatamente all’esercizio del potere ablatorio; il riparto non è determinato soltanto dalla distinzione tra retrocessione totale e parziale.
• La decadenza di un piano attuativo non comporta di per sé l’impossibilità di completare le opere di urbanizzazione e gli interventi già avviati, che possono proseguire per la parte residua inattuata secondo il principio di ultrattività previsto dall’art. 17, comma 3, l. 1150/1942.
• Per distinguere la retrocessione totale da quella parziale, l’attuazione dell’intervento pubblico va valutata con riguardo all’intero complesso delle aree interessate dalla dichiarazione di pubblica utilità, e non isolando il singolo fondo espropriato.
• Quando il programma urbanistico è stato attuato almeno in parte, la restituzione di una singola area richiede la preventiva dichiarazione amministrativa della sua inservibilità; il privato ha interesse legittimo alla valutazione dell’Amministrazione e il giudice non può sostituirsi all’esercizio di tale potere discrezionale.
• Gli atti amministrativi successivi alla maturazione del fatto costitutivo della domanda di retrocessione, se non sono essi stessi l’oggetto della controversia, possono essere valutati come elementi sulla persistenza dell’interesse pubblico o sull’attuazione del piano, ma la loro mancata impugnazione non rende per ciò solo inammissibile la domanda.

Come è indicizzato