Sentenza n. 4139/2026 - Roma, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, prima classificata nella gara, ha impugnato l’esclusione disposta all’esito della verifica di congruità dell’offerta ai sensi dell’art. 110 d.lgs. 36/2023 e del disciplinare. Ha sostenuto che l’offerta fosse economicamente congrua e conforme agli atti di gara e che i disallineamenti tra la relazione tecnica e i giustificativi costituissero meri refusi o errori materiali, riconducibili anche alla modifica dell’elenco del personale da riassorbire in forza della clausola sociale. Ha inoltre dedotto che l’indicazione errata del livello di inquadramento di un operatore non comportasse alcuna variazione dell’offerta e che l’organizzazione del personale fosse comunque conforme al capitolato. Con motivi aggiunti ha impugnato l’aggiudicazione alla controinteressata, deducendone l’illegittimità derivata e chiedendo, in subordine, l’inefficacia del contratto, il subentro e il risarcimento del danno. La stazione appaltante e la controinteressata hanno eccepito, tra l’altro, l’inammissibilità del ricorso per violazione dell’art. 40 c.p.a., la mancata notifica a un controinteressato e la mancata contestazione specifica di uno degli argomenti posti a fondamento dell’esclusione.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari. Il ricorso era sufficientemente specifico, poiché consentiva di comprendere la portata dell’unico articolato motivo di censura. Non era necessaria la notifica del ricorso introduttivo agli altri concorrenti, poiché, in una procedura comparativa, l’escluso non ha controinteressati in senso proprio: il vantaggio degli altri operatori derivante dalla riduzione dei concorrenti è solo riflesso e indiretto. Il controinteressato in senso sostanziale e processuale è individuabile con l’aggiudicazione; nella specie, la successiva notifica dei motivi aggiunti alla società aggiudicataria ha correttamente instaurato il contraddittorio. È stata inoltre respinta l’eccezione relativa alla mancata contestazione dell’asserita variazione dell’importo economico, poiché l’esclusione era stata fondata principalmente sulla modifica dell’offerta tecnica. Nel merito, il TAR ha ritenuto legittima l’esclusione. Nei giustificativi la ricorrente aveva indicato una composizione della forza lavoro diversa, per numero e livelli di inquadramento, da quella risultante dalla relazione tecnica presentata in gara. Le differenze non erano riconducibili a un refuso immediatamente percepibile, ma costituivano una modifica sostanziale dell’offerta: ad esempio, per il servizio presso il Quirinale variavano le unità di III livello, comparivano unità di IV livello e aumentavano quelle di II livello par. 115; analoghi mutamenti riguardavano Villa Rosebery e il servizio di lavaggio stoviglie. La ricorrente non aveva quindi giustificato l’offerta originaria, ma una diversa proposta. Inoltre, la diversa composizione del personale incideva sul punteggio attribuito per l’organizzazione del personale e rendeva non attendibile la preferenza conseguita in gara. Il personale indicato nei giustificativi non risultava neppure conforme al capitolato, che imponeva per il presidio fisso presso il Quirinale almeno otto figure professionali, almeno metà delle quali di III livello, mentre nei chiarimenti erano indicate soltanto una unità di III, una di IV e una di V livello. Il giudice ha affermato che, delle due l’una: se si considera valida l’offerta originaria, essa non è stata adeguatamente giustificata; se si considerano validi i giustificativi, l’offerta è stata inammissibilmente modificata. In entrambi i casi, l’esclusione era legittima. Conseguentemente sono stati respinti anche i motivi aggiunti e le domande di aggiudicazione, stipula, subentro, declaratoria di inefficacia del contratto e risarcimento. La ricorrente è stata condannata alle spese, liquidate in € 3.500,00 in favore della stazione appaltante e in € 2.500,00 in favore della controinteressata.

Norme richiamate

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  La verifica dell’anomalia richiede che l’operatore giustifichi l’offerta effettivamente presentata; i chiarimenti non possono trasformarsi in una modifica sostanziale dell’offerta tecnica. Se i giustificativi si riferiscono a una proposta diversa da quella originaria, l’offerta è inammissibile oppure, mantenendo ferma quella originaria, resta non giustificata.

• art. 40 c.p.a.

  Il ricorso è ammissibile quando, pur articolato in una parte in fatto e una in diritto e organizzato in sottoparagrafi, consente di individuare con sufficiente chiarezza le censure rivolte all’atto impugnato.

• art. 41, comma 2, c.p.a.

  Nell’impugnazione dell’esclusione da una procedura comparativa, gli altri concorrenti non sono controinteressati in senso proprio, poiché il vantaggio derivante dall’esclusione è solo indiretto; il controinteressato sostanziale si individua con l’aggiudicazione.

• artt. 121 e 122 c.p.a.

  Le domande di declaratoria di inefficacia del contratto e di subentro presuppongono l’accoglimento dell’impugnazione dell’aggiudicazione e non possono essere accolte quando l’esclusione del ricorrente è ritenuta legittima.

Massime di principio

• Nella verifica di anomalia, i giustificativi devono spiegare l’offerta presentata in gara e non possono introdurre una diversa composizione quantitativa o qualitativa delle prestazioni, del personale o dei relativi livelli di inquadramento.
• Un disallineamento tra offerta tecnica e giustificativi è qualificabile come mero errore materiale soltanto quando sia immediatamente riconoscibile e non alteri la consistenza dell’offerta; differenze numeriche e qualitative significative, tali da rendere incerta la forza lavoro effettivamente proposta, integrano una modifica sostanziale dell’offerta.
• Quando l’operatore sostiene che debba valere l’offerta originaria, ma produce giustificativi riferiti a una proposta diversa, l’offerta resta priva di adeguata giustificazione; se invece si considerano validi i giustificativi, l’offerta è stata modificata. In entrambe le ipotesi l’esclusione è legittima.
• La modifica, nei giustificativi, della composizione del personale sulla quale era stato attribuito un punteggio tecnico incide sulla stessa valutazione comparativa e impedisce di ritenere immutata l’offerta.
• In una procedura comparativa, prima dell’aggiudicazione gli altri concorrenti non sono controinteressati in senso proprio rispetto all’impugnazione dell’esclusione, poiché il loro vantaggio è soltanto riflesso; il soggetto controinteressato cui notificare l’impugnazione è individuabile, in via sostanziale, con l’aggiudicazione.

Come è indicizzato