Sentenza n. 507/2026 - Bari, Sezione 3

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno chiesto il risarcimento dei danni da ritardo ai sensi dell'art. 30 c.p.a. e il riconoscimento dell'indennizzo da mero ritardo previsto dall'art. 2-bis, comma 1-bis, l. n. 241/1990, in relazione: al rilascio dell'autorizzazione al funzionamento della ludoteca in favore della società titolare; alla successiva convalida dell'autorizzazione con indicazione della cooperativa sociale quale nuovo gestore; e all'iscrizione della struttura nel registro regionale previsto dall'art. 53 l.r. Puglia n. 19/2006. Le ricorrenti hanno dedotto che il ritardo avrebbe impedito l'esercizio legittimo dell'attività e, per la cooperativa, la partecipazione ad avvisi pubblici regionali e l'accesso ai buoni servizio per minori. Sono stati allegati costi di locazione, assicurativi, del personale e spese generali, nonché il mancato lucro derivante dalla mancata partecipazione ai servizi convenzionati. Le amministrazioni hanno eccepito la lacunosità della documentazione, la mancata tempestiva comunicazione del cambio di gestore, la possibilità di esercitare l'attività mediante comunicazione di inizio attività e l'assenza di prova del danno. Nel corso dei procedimenti sono emerse richieste di integrazione documentale, la necessità di verificare la permanenza dei requisiti, il malfunzionamento della piattaforma regionale e l'omessa comunicazione del trasferimento del ramo d'azienda fino all'aprile 2023.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha anzitutto escluso rilievo alle allegazioni relative a una precedente istanza del 2016, non oggetto della domanda risarcitoria, e all'errore materiale nella denominazione della società, ritenuto irrilevante perché il codice fiscale era corretto e non era stata provata alcuna conseguenza concreta. Nel merito, ha chiarito che, ai sensi dell'art. 49, comma 2, l.r. Puglia n. 19/2006, è l'autorizzazione al funzionamento a rendere legittimo l'esercizio dell'attività, mentre l'iscrizione nel registro regionale costituisce condizione per stipulare convenzioni con enti pubblici e accedere all'accreditamento, non requisito generale per lo svolgimento dell'attività privata. Pertanto, l'iscrizione tardiva non aveva impedito l'esercizio legittimo dell'attività e, comunque, l'art. 51 della medesima legge consentiva l'avvio mediante comunicazione di inizio attività in presenza dei requisiti. La domanda risarcitoria è stata ritenuta infondata anche per assoluta carenza di prova: le attestazioni contabili prodotte erano prive di adeguato supporto documentale bancario e contabile, non risultavano prodotti contratti di lavoro sottoscritti né buste paga e le spese generali erano state quantificate forfettariamente. Quanto al mancato lucro prospettato dalla cooperativa, non è stata dimostrata neppure una concreta chance di partecipare con successo ai servizi convenzionati, né l'effettiva capacità di attrarre l'utenza; inoltre, la quantificazione parametrata all'intero rimborso convenzionale riguardava il ricavo e non l'utile. Il Collegio ha escluso anche il nesso causale, rilevando che il ritardo nell'iscrizione del nuovo gestore era principalmente riconducibile alla mancata comunicazione tempestiva del cambio gestionale da parte delle ricorrenti, comunicazione che avrebbe potuto essere effettuata anche tramite PEC. Ha inoltre considerato giustificate le dilazioni procedimentali dalle integrazioni documentali richieste, dal preavviso di rigetto, dalle verifiche sul personale e dalla necessità di correggere il parere igienico-sanitario. La dichiarazione di permanenza dei requisiti prevista dall'art. 52 l.r. n. 19/2006 è stata ritenuta necessaria anche per le strutture già autorizzate e funzionale alla verifica dei presupposti dell'iscrizione. È stato infine negato l'indennizzo da mero ritardo poiché le ricorrenti non avevano attivato, entro il termine perentorio di venti giorni dalla scadenza del termine procedimentale, il potere sostitutivo previsto dalla legge. Spese compensate in ragione della peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 30 c.p.a.

  La responsabilità da ritardo richiede non soltanto la violazione dei termini procedimentali, ma anche la lesione di una posizione giuridica soggettiva, un danno causalmente riconducibile alla condotta amministrativa e la relativa prova.

• art. 2-bis, comma 1-bis, l. n. 241/1990

  L'indennizzo da mero ritardo non è riconoscibile in assenza dell'attivazione del potere sostitutivo nel termine previsto dalla disciplina speciale.

• art. 28, comma 2, d.l. n. 69/2013

  Al fine di ottenere l'indennizzo, l'istante è tenuto ad azionare il potere sostitutivo previsto dall'art. 2, comma 9-bis, della legge n. 241 del 1990 nel termine perentorio di venti giorni dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento.

  L'attivazione del potere sostitutivo entro venti giorni dalla scadenza del termine procedimentale costituisce presupposto necessario per ottenere l'indennizzo da ritardo.

• art. 49, comma 2, l.r. Puglia n. 19/2006

  Il provvedimento di autorizzazione al funzionamento determina la legittimità all'esercizio delle attività delle strutture e dei servizi autorizzati.

  L'autorizzazione al funzionamento, e non l'iscrizione nel registro regionale, è il titolo che legittima l'esercizio dell'attività socio-assistenziale.

• art. 51 l.r. Puglia n. 19/2006

  In presenza dei requisiti prescritti, l'attività può essere avviata mediante comunicazione di inizio attività, sicché l'autorizzazione non è sempre necessaria per l'esercizio dell'attività privata.

• art. 52 l.r. Puglia n. 19/2006

  La dichiarazione di permanenza dei requisiti è necessaria anche per le strutture autorizzate e serve a verificare la perdurante sussistenza dei requisiti rilevanti per l'iscrizione regionale.

• art. 53, comma 6, l.r. Puglia n. 19/2006

  È condizione necessaria per stipulare convenzioni con gli enti pubblici, nonché per accedere all'accreditamento di cui all'articolo 54.

  L'iscrizione nel registro regionale condiziona la stipulazione di convenzioni pubbliche e l'accesso all'accreditamento, ma non costituisce condizione generale per il legittimo esercizio dell'attività privata.

Massime di principio

• Il mero superamento del termine procedimentale non determina automaticamente il diritto al risarcimento: occorre dimostrare una lesione concreta di una posizione giuridica soggettiva, il danno patrimoniale o non patrimoniale, il nesso causale con il ritardo e gli ulteriori presupposti della responsabilità amministrativa.
• Quando la disciplina di settore distingue tra autorizzazione al funzionamento e iscrizione in un registro, l'autorizzazione può costituire il titolo legittimante l'esercizio dell'attività, mentre l'iscrizione può operare soltanto quale condizione per convenzioni pubbliche o accreditamento; il ritardo nell'iscrizione non impedisce, di per sé, l'esercizio dell'attività privata.
• La domanda risarcitoria deve essere respinta se i costi allegati sono comprovati soltanto da attestazioni prive di riscontri contabili, bancari o documentali idonei; la quantificazione forfettaria delle spese generali e la produzione di elenchi privi di contratti e buste paga non assolvono l'onere probatorio del danno.
• Il danno da mancata partecipazione a servizi convenzionati richiede la prova concreta, anche in termini di chance, della probabilità di conseguire l'utilità perduta e non può essere parametrato automaticamente al ricavo lordo o all'intero rimborso convenzionale, senza considerare i costi e l'utile effettivo.
• Il ritardo procedimentale non è imputabile all'amministrazione quando la dilazione deriva in misura rilevante da omissioni del privato, come la mancata comunicazione tempestiva del cambio di gestore, o dalla necessità di integrare documentazione e verificare la permanenza dei requisiti.
• L'indennizzo da mero ritardo è subordinato all'attivazione del potere sostitutivo entro il termine perentorio di venti giorni dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento; in mancanza, l'indennizzo non può essere riconosciuto.

Come è indicizzato