Sentenza n. 1064/2026 - Salerno, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ricorrente, proprietaria di un fabbricato realizzato sulla base di precedenti permessi di costruire, ha presentato un'istanza di accertamento di conformità urbanistica ai sensi dell'art. 36-bis d.P.R. 380/2001 e di compatibilità paesaggistica per interventi riguardanti un vano scala esterno, un volume tecnico e il recupero dell'originario ingombro del vano scala nel sottotetto. Il Comune ha trasmesso alla Soprintendenza la documentazione presentata dalla società, senza tuttavia acquisire previamente il parere della Commissione locale per il paesaggio e senza allegare una relazione tecnica istruttoria e una proposta di provvedimento complete. La Soprintendenza, decorso il termine di 81 giorni, ha dichiarato l'improcedibilità e archiviato l'istanza per carenza documentale. Il Comune ha successivamente trasmesso documentazione integrativa, comprendente l'istanza, la relazione urbanistica, il parere dell'organo collegiale e la relazione ai sensi dell'art. 146 d.lgs. 42/2004. La Soprintendenza ha nuovamente archiviato la pratica, ritenendo che la documentazione fosse stata trasmessa prima dell'esame da parte degli organi comunali e che non fosse possibile esprimere il parere per l'inversione delle scansioni procedimentali, richiamando anche l'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990. Il Comune ha quindi adottato il diniego definitivo, recependo le conclusioni della Soprintendenza. La ricorrente ha dedotto violazione degli artt. 3, 6, 7, 10 e 10-bis l. 241/1990, dell'art. 36-bis d.P.R. 380/2001, degli artt. 146 e 167 d.lgs. 42/2004, del d.P.R. 31/2017 e delle ulteriori disposizioni richiamate, nonché eccesso di potere per sviamento, difetto di istruttoria, carenza di motivazione, erroneità dei presupposti, ingiustizia manifesta, irragionevolezza, perplessità, contraddittorietà, travisamento, illogicità e violazione dei principi di proporzionalità, trasparenza e correttezza. Ha inoltre chiesto l'accertamento della formazione del silenzio assenso per decorso del termine.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato sia la nota della Soprintendenza del 20 giugno 2025, sia il diniego comunale fondato su di essa, facendo salve le successive determinazioni amministrative. Il Collegio ha chiarito che l'art. 36-bis, comma 4, d.P.R. 380/2001 consente, nel procedimento di accertamento di conformità semplificato, l'acquisizione di un parere paesaggistico vincolante della Soprintendenza, da rendere entro novanta giorni, decorso il quale si forma il silenzio assenso. Restano applicabili, salvo le deroghe espressamente introdotte dall'art. 36-bis, le scansioni dell'art. 146 d.lgs. 42/2004: il Comune deve trasmettere alla Soprintendenza la documentazione dell'interessato insieme alla relazione tecnica illustrativa e alla proposta di provvedimento, dopo aver acquisito il parere consultivo della Commissione locale per il paesaggio. Nel caso concreto, la prima trasmissione comunale aveva effettivamente invertito tali fasi, sicché la prima archiviazione della Soprintendenza, intervenuta entro il termine di 90 giorni, è stata ritenuta corretta. Tuttavia, con la successiva trasmissione del 9 maggio 2025 il Comune aveva sanato l'errore procedurale, inviando anche la relazione urbanistica, il parere dell'organo collegiale e la relazione ex art. 146 d.lgs. 42/2004. Da quel momento non sussistevano più ragioni per omettere la valutazione di merito sulla compatibilità paesaggistica. La seconda archiviazione della Soprintendenza è stata pertanto ritenuta illegittima per difetto di istruttoria e carenza di motivazione. Il richiamo all'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990 è stato giudicato inconferente, perché tale disposizione riguarda l'annullabilità giurisdizionale di provvedimenti vincolati, mentre il parere paesaggistico costituisce espressione di discrezionalità tecnica. Il diniego comunale, che aveva recepito pedissequamente il parere illegittimo, è stato annullato per illegittimità derivata e per il suo difetto di autonoma valutazione. Le spese sono state compensate, con rimborso del contributo unificato, ove versato, a carico solidale delle amministrazioni resistenti.

Norme richiamate

• art. 36-bis d.P.R. 380/2001

  consente la regolarizzazione degli interventi eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire o dalla s.c.i.a. alternativa, ovvero realizzati in assenza o difformità dalla s.c.i.a., quando conformi alla disciplina urbanistica vigente al momento della presentazione dell'istanza e ai requisiti edilizi vigenti al momento della realizzazione; il comma 4 estende la disciplina agli interventi privi di autorizzazione paesaggistica o realizzati in difformità, prevedendo il parere vincolante dell'autorità preposta alla tutela del vincolo

  La disposizione introduce un accertamento di conformità semplificato, derogatorio rispetto al tradizionale requisito della doppia conformità, e consente anche la valutazione paesaggistica postuma per interventi che abbiano creato o incrementato superfici e volumi. La Soprintendenza deve rendere il parere entro novanta giorni, decorso il quale si forma il silenzio assenso.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  il Comune deve trasmettere al soprintendente la documentazione presentata dall'interessato, accompagnandola con una relazione tecnica illustrativa e con una proposta di provvedimento

  Le scansioni procedimentali dell'autorizzazione paesaggistica restano applicabili al procedimento ex art. 36-bis, salvo le deroghe espressamente previste. Il parere della Commissione locale per il paesaggio ha natura consultiva e costituisce un atto endoprocedimentale; la valutazione della Soprintendenza è obbligatoria e vincolante.

• art. 167, commi 4 e 5, d.lgs. 42/2004

  il comma 4 esclude ordinariamente la compatibilità paesaggistica postuma per interventi che abbiano determinato la creazione di superfici utili o volumi ovvero l'aumento di quelli legittimamente realizzati; il comma 5 qualifica come perentorio il termine per il rilascio del parere della Soprintendenza

  L'art. 36-bis costituisce disciplina successiva e speciale che deroga al modello ordinario dell'art. 167, consentendo la valutazione paesaggistica postuma anche per interventi con incremento di superfici o volumi e prevedendo espressamente il silenzio assenso.

• art. 17-bis, comma 3, l. 241/1990

  La disciplina dell'art. 36-bis è ricondotta dal Collegio a un modello di semplificazione amministrativa fondato sulla formazione del silenzio assenso nei rapporti tra amministrazioni.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  si riferisce in linea generale all'annullabilità in sede giurisdizionale del provvedimento amministrativo di natura vincolata

  La disposizione non può essere utilizzata dalla Soprintendenza per omettere la valutazione paesaggistica, poiché il parere paesaggistico è espressione di discrezionalità tecnica e non costituisce un atto vincolato nel senso rilevante ai fini della norma.

• art. 3 l. 241/1990

  La seconda archiviazione è illegittima anche per carenza di motivazione, non avendo spiegato perché la documentazione integrativa trasmessa dal Comune non consentisse la valutazione nel merito.

Massime di principio

• Nel procedimento di accertamento di conformità semplificato ex art. 36-bis d.P.R. 380/2001, quando l'intervento incide su un'area vincolata, l'amministrazione procedente deve acquisire il parere vincolante dell'autorità paesaggistica; la Soprintendenza deve pronunciarsi entro il termine perentorio previsto dalla norma, decorso il quale si forma il silenzio assenso.
• Salvo le deroghe espressamente previste dall'art. 36-bis d.P.R. 380/2001, al procedimento di compatibilità paesaggistica semplificata si applicano le scansioni dell'art. 146 d.lgs. 42/2004: la trasmissione alla Soprintendenza deve comprendere la documentazione dell'interessato, la relazione tecnica illustrativa dell'amministrazione procedente e la proposta di provvedimento, previa acquisizione del parere consultivo dell'organo locale per il paesaggio.
• Il parere della Commissione locale per il paesaggio ha natura meramente consultiva ed endoprocedimentale; non vincola la Soprintendenza, cui spetta la valutazione paesaggistica obbligatoria e vincolante.
• Quando l'amministrazione procedente abbia inizialmente trasmesso una documentazione incompleta o secondo una sequenza procedimentale invertita, ma successivamente abbia trasmesso tutti gli atti necessari nel rispetto delle scansioni previste dalla legge, la Soprintendenza non può limitarsi ad archiviare nuovamente l'istanza: deve esaminare nel merito la compatibilità paesaggistica, motivando specificamente eventuali ragioni ostative.
• L'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, relativo ai provvedimenti vincolati e ai vizi formali non invalidanti, non può essere invocato per omettere una valutazione paesaggistica che implica discrezionalità tecnica.
• È illegittimo per difetto di istruttoria e carenza di motivazione il diniego comunale che recepisca pedissequamente un'archiviazione della Soprintendenza illegittima, senza una distinta e autonoma valutazione della documentazione successivamente integrata.

Come è indicizzato