Sentenza n. 11890/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

La società ha impugnato il meccanismo di payback sui dispositivi medici, contestando sia i decreti ministeriali sia il provvedimento regionale attuativo. Con il primo motivo ha dedotto violazione delle leggi finanziarie relative agli anni 2015-2018, della legge n. 241/1990 e dello Statuto dei diritti del contribuente, nonché eccesso di potere per erronea o mancata valutazione dei presupposti, irragionevolezza, travisamento, contraddittorietà, disparità di trattamento e ingiustizia manifesta. In particolare, ha sostenuto che il payback introdurrebbe una prestazione patrimoniale imposta ulteriore rispetto alla fiscalità ordinaria e all’IVA; che gli atti non chiarirebbero se il fatturato comprendesse anche i servizi accessori alle forniture; che i dati di spesa non sarebbero verificabili; che l’attuazione tardiva violerebbe i principi di leale collaborazione, buona fede e legittimo affidamento; che il meccanismo inciderebbe retroattivamente sulle basi d’asta, sulla remuneratività delle commesse pubbliche e sulla programmazione imprenditoriale; che il termine per il pagamento sarebbe incongruo e che vi sarebbe disparità di trattamento rispetto alle imprese non soggette al ripiano. Con il secondo motivo ha dedotto l’illegittimità derivata degli atti per asserita incostituzionalità della disciplina primaria rispetto agli artt. 3, 41, 42, 53 e 97 Cost., lamentando irragionevolezza, sproporzione, imprevedibilità del tetto di spesa, compressione della libertà d’impresa e della proprietà e natura tributaria del prelievo. Con il terzo motivo ha prospettato violazione degli artt. 42 e 117 Cost., in relazione all’art. 1 del Primo Protocollo addizionale alla CEDU e all’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. Con il quarto motivo ha dedotto violazione degli artt. 16 e 52 della Carta, per indebita compressione della libertà d’impresa e sproporzione della limitazione dei diritti fondamentali.

La decisione

Il TAR ha respinto le censure rivolte ai decreti ministeriali e ha dichiarato inammissibile, per difetto di giurisdizione amministrativa, la parte del ricorso relativa al decreto della Regione Toscana. Quanto agli atti ministeriali, il Collegio ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024, secondo cui il payback per gli anni 2015-2018 costituisce una misura ragionevole e proporzionata di razionalizzazione della spesa sanitaria e un contributo solidaristico, previsto da una disciplina sufficientemente determinata. Non sono state ravvisate violazioni degli artt. 3, 23, 41, 42, 53 e 97 Cost., né dei parametri convenzionali ed eurounitari. L’obbligo era conoscibile nei suoi tratti essenziali già dal 2015 e l’attuazione successiva non ha innovato il presupposto sostanziale del ripiano. Il payback opera esternamente rispetto alle singole gare e ai relativi contratti, incidendo sul fatturato complessivo dell’impresa e non sull’entità della fornitura o sul prezzo contrattuale. Il riferimento al fatturato al lordo dell’IVA collega il contributo alla capacità contributiva; inoltre, la normativa consente la detrazione dell’IVA versata a titolo di payback. Il fatturato rilevante riguarda esclusivamente il prezzo dei dispositivi medici e non i servizi accessori, che devono essere contabilizzati separatamente. La censura sull’incongruità del termine di pagamento è stata ritenuta generica, anche considerando le proroghe legislative. La disparità di trattamento rispetto alle imprese non soggette al ripiano è stata esclusa perché le situazioni poste a confronto non sono omogenee. Quanto al provvedimento regionale, il giudice ha rilevato che la Regione svolge attività meramente tecnico-contabile e vincolata: verifica i dati contabili, individua le aziende e applica percentuali e criteri già stabiliti dalla legge e dagli atti statali, senza determinare il tetto di spesa, certificarne il superamento o esercitare discrezionalità. Ne deriva un rapporto obbligatorio avente a oggetto un diritto soggettivo patrimoniale al corretto calcolo dell’importo dovuto. In applicazione del criterio del petitum sostanziale, la controversia relativa al quantum debeatur appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario. È stata indicata la possibilità di riassunzione ai sensi dell’art. 11 c.p.a. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità e la parziale novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  Disciplina il tetto di spesa per i dispositivi medici, il concorso delle aziende fornitrici al ripiano e, per gli anni 2015-2018, la procedura di individuazione delle aziende e degli importi dovuti.

• art. 9-ter, comma 8, d.l. 78/2015

  Prevede che il superamento del tetto sia rilevato sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell’IVA e certificato con decreto ministeriale.

• art. 9-ter, comma 9, d.l. 78/2015

  Stabilisce la quota di ripiano a carico delle aziende fornitrici e il criterio proporzionale fondato sull’incidenza del fatturato sul totale della spesa regionale per dispositivi medici.

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015

  Attribuisce alle Regioni e alle Province autonome, per gli anni 2015-2018, il compito di verificare i dati contabili, individuare le aziende soggette al ripiano e imporre il pagamento, senza conferire loro discrezionalità nella determinazione del tetto o del relativo superamento.

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici nell’ambito della razionalizzazione della spesa sanitaria.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. 95/2012, convertito dalla l. 135/2012

  Ha fissato il tetto nazionale per l’acquisto di dispositivi medici nella misura del 4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 18 d.l. 115/2022, convertito dalla l. 142/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis nell’art. 9-ter del d.l. n. 78/2015, rendendo operative le procedure regionali di ripiano per le annualità 2015-2018.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  Ha modificato l’art. 9-ter, comma 8, precisando il criterio del fatturato al lordo dell’IVA e le modalità temporali di rilevazione del superamento del tetto.

• art. 9 d.l. 34/2023

  Consente alle aziende fornitrici di detrarre l’IVA dall’ammontare dei versamenti effettuati alle Regioni a titolo di payback.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  Ha istituito un fondo e previsto una riduzione dell’importo dovuto dalle aziende fornitrici, secondo la disciplina poi incisa dalla sentenza della Corte costituzionale n. 139/2024.

• art. 7 d.l. 95/2025, convertito dalla l. 118/2025

  Prevede, per gli anni 2015-2018, l’estinzione dell’obbligazione mediante il versamento della quota ridotta del 25 per cento degli importi indicati nei provvedimenti regionali e provinciali.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Consente al giudice di rilevare d’ufficio un possibile profilo di inammissibilità, assicurando il previo contraddittorio sulle relative questioni.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione della controversia davanti al giudice ordinario munito di giurisdizione.

• art. 23 Cost.

  La Corte costituzionale ha ricondotto il payback nell’ambito delle prestazioni patrimoniali imposte, ritenendo comunque rispettata la riserva di legge.

• artt. 3, 41, 42, 53 e 97 Cost.

  Sono stati utilizzati come parametri per le censure di irragionevolezza, sproporzione, lesione della libertà d’impresa, della proprietà, della capacità contributiva e del buon andamento; il giudice ha ritenuto infondate le relative doglianze.

• art. 16 Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea

  La dedotta compressione della libertà d’impresa è stata ritenuta non violata dal meccanismo di payback.

• art. 52 Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea

  La limitazione dei diritti fondamentali è stata ritenuta proporzionata e giustificata dalle finalità di razionalizzazione della spesa sanitaria.

• art. 1 Protocollo addizionale alla CEDU

  La disciplina non viola il diritto di proprietà né il principio di irretroattività, poiché l’obbligo di ripiano era conoscibile dal 2015.

Massime di principio

• Per le annualità 2015-2018, il payback sui dispositivi medici costituisce un contributo solidaristico ragionevole e proporzionato, giustificato dall’obiettivo di contenere e razionalizzare la spesa sanitaria, e non viola di per sé la libertà d’impresa, il diritto di proprietà o il principio di capacità contributiva.
• La conoscibilità, già dal 2015, dell’esistenza del tetto di spesa e dell’obbligo di concorso al ripiano esclude che la successiva attuazione procedurale del meccanismo integri una lesione dell’affidamento o un’applicazione retroattiva sostanziale della disciplina.
• Il payback opera esternamente alle singole procedure di gara e ai contratti di fornitura, incidendo sul fatturato complessivo dell’impresa e non sul prezzo contrattuale, sulla base d’asta o sull’entità delle forniture; pertanto non altera retroattivamente l’esito delle gare pubbliche.
• Nel calcolo del fatturato rilevante ai fini del payback rientra il prezzo dei dispositivi medici, mentre devono essere esclusi i servizi accessori o aggiuntivi, che costituiscono prestazioni diverse e devono essere contabilizzati separatamente.
• Quando la Regione si limita a verificare dati contabili, individuare le aziende soggette al ripiano e applicare percentuali e criteri già predeterminati dalla legge e dagli atti statali, senza margini di discrezionalità, l’attività non costituisce esercizio di potere autoritativo ma accertamento tecnico-contabile di un’obbligazione patrimoniale.
• La controversia sul corretto calcolo dell’importo di payback richiesto con un atto regionale meramente vincolato riguarda un diritto soggettivo patrimoniale e appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, secondo il criterio del petitum sostanziale.

Come è indicizzato