Sentenza n. 3393/2026 - Napoli, Sezione 2

Esito

La controversia

Il Comune di Afragola aveva delegato la CUC Agenzia Area Nolana allo svolgimento di una procedura aperta per la concessione del servizio di gestione dei procedimenti sanzionatori. Il RTI SOES/Step era risultato primo classificato, seguito dal RTI RinnovaPA/Italia Gestioni Esattoriali e dal RTI Etruria Servizi/Tecno Parking/Traffitek. SOES ha impugnato la propria esclusione, deducendo violazione dell’art. 110 del d.lgs. 36/2023 e della lex specialis, difetto di istruttoria, travisamento, illogicità e carenza motivazionale del giudizio di anomalia. Ha sostenuto che la verifica fosse stata avviata senza adeguata motivazione e condotta in modo parcellizzato, senza considerare l’organizzazione del servizio, le economie di scala, l’informatizzazione, i ribassi offerti, i costi della manodopera e della sicurezza, nonché l’organizzazione interna e i rapporti con i professionisti. Con motivi aggiunti ha censurato gli atti successivi di scorrimento e assegnazione provvisoria. Il RTI RinnovaPA ha impugnato la propria esclusione, contestando il giudizio di anomalia per erronea interpretazione dell’offerta tecnica, indebita sovrapposizione tra personale direttamente dedicato e personale trasversale di staff, errato calcolo delle ore del call center e del front-office, incompatibilità dell’apprendistato con l’esperienza richiesta, nonché erronea ritenuta sovrapposizione tra project manager e quality manager. Ha inoltre dedotto sviamento e predeterminazione dell’esito del subprocedimento.

La decisione

Il TAR ha riunito i ricorsi per connessione, ritenendo pregiudiziale quello di SOES. Il ricorso n. 649/2026 è stato dichiarato inammissibile perché non notificato alla CUC, unica amministrazione che aveva adottato gli atti di gara e il provvedimento di esclusione in qualità di stazione appaltante delegata. La notifica al Comune non era sufficiente, né sussistevano i presupposti per la rimessione in termini per errore scusabile, poiché gli atti evidenziavano chiaramente l’imputazione alla CUC e l’Adunanza Plenaria n. 8/2018 aveva già chiarito la regola applicabile alle gare gestite in forma aggregata. Il ricorso n. 1703/2026 è stato invece accolto. Il giudizio di anomalia è stato ritenuto viziato da difetto di istruttoria, travisamento dei fatti e manifesta illogicità. La stazione appaltante aveva confuso la descrizione generale dell’organizzazione aziendale, comprensiva di figure trasversali di staff, con il personale specificamente dedicato alla commessa; non aveva verificato l’effettiva incidenza pro quota del personale trasversale sui costi della specifica concessione; aveva errato nel calcolo delle ore del call center, dovendosi considerare 35 ore previste dal capitolato più 5 ore migliorative, ma riferite alla sola unità addetta al call center; aveva inoltre erroneamente ritenuto sovrapposti il project manager e il total quality manager, mentre i relativi costi risultavano distinti nei giustificativi. Il TAR ha precisato che la verifica di anomalia deve essere globale e sintetica e che eventuali scostamenti marginali dei costi della manodopera devono essere valutati considerando le altre voci economiche e l’utile d’impresa, purché non si modifichino arbitrariamente gli elementi essenziali dell’offerta. Il provvedimento di esclusione del RTI RinnovaPA è stato annullato, con obbligo per la stazione appaltante di rieditare il giudizio di anomalia nel contraddittorio con l’operatore, valutando l’incidenza effettiva delle voci omesse e la loro eventuale compensazione nell’utile, in una prospettiva complessiva. Le spese di entrambi i giudizi sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 41 c.p.a.

  L'amministrazione cui deve essere notificato il ricorso introduttivo del giudizio è esclusivamente quella che ha emesso l'atto impugnato.

  Nelle gare gestite da una centrale di committenza delegata, il ricorso deve essere notificato all’amministrazione cui è formalmente imputabile il provvedimento impugnato; la partecipazione di altre amministrazioni al procedimento non le rende parti necessarie, salvo imputazione plurima dell’atto finale.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  La verifica dell’anomalia richiede una valutazione complessiva della congruità, affidabilità e concreta eseguibilità dell’offerta, senza automatismi fondati sull’esame atomistico delle singole voci.

• art. 185, comma 5, d.lgs. 36/2023

  Richiamato quale parametro normativo nella contestazione del giudizio di anomalia dell’offerta in una concessione.

• art. 177 d.lgs. 36/2023

  Richiamato quale disposizione applicabile alla procedura di concessione oggetto di giudizio.

• art. 41, comma 14, d.lgs. 36/2023

  Richiamato in relazione alla quantificazione e verifica dei costi della manodopera.

• art. 3 l. 241/1990

  Impone una motivazione adeguata e coerente del provvedimento; il giudizio di anomalia è illegittimo quando poggia su errori di percezione dell’offerta e su una motivazione non sorretta da istruttoria completa.

• art. 1 l. 241/1990

  Richiamato in relazione ai principi di imparzialità, buon andamento e leale collaborazione dedotti contro la gestione del subprocedimento di verifica dell’anomalia.

• art. 97 Cost.

  Richiamato quale parametro dei principi di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa.

• art. 39 c.p.a.

  Consente l’applicazione nel processo amministrativo delle disposizioni del codice di procedura civile compatibili, tra cui l’art. 156 c.p.c. sul raggiungimento dello scopo degli atti processuali.

• art. 156 c.p.c.

  Richiamato in tema di raggiungimento dello scopo e strumentalità delle forme processuali nell’ambito della rimessione in termini.

• art. 121 c.p.a.

  Richiamato nella domanda di declaratoria di inefficacia del contratto di concessione eventualmente stipulato.

• art. 122 c.p.a.

  Richiamato nella domanda di declaratoria di inefficacia del contratto eventualmente stipulato.

• art. 124 c.p.a.

  Richiamato nella domanda di subentro e risarcimento in forma specifica; la sentenza ha invece disposto la riedizione del giudizio di anomalia.

Massime di principio

• Nelle gare gestite da una centrale unica di committenza formalmente delegata all’espletamento della procedura e all’adozione degli atti di gara, il ricorso deve essere notificato alla centrale quale amministrazione emanante ai sensi dell’art. 41 c.p.a.; la notifica all’ente delegante non è sufficiente, salvo che l’atto finale sia formalmente imputabile anche a quest’ultimo.
• Il giudizio di anomalia dell’offerta costituisce espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile dal giudice amministrativo solo per manifesta illogicità, irragionevolezza, arbitrarietà, travisamento o difetto di istruttoria; la verifica deve essere globale e sintetica, non atomistica o parcellizzata.
• In sede di verifica dell’anomalia, l’offerente non può modificare il progetto o gli elementi essenziali dell’offerta, ma può chiarire la struttura dei costi facendo riferimento all’organizzazione aziendale e alle diverse voci interne dell’offerta, purché restino invariati i contenuti sostanziali della prestazione proposta.
• La verifica dei costi della manodopera deve distinguere il personale stabilmente e direttamente dedicato alla commessa dalle figure trasversali di staff impiegate su più commesse; per queste ultime la stazione appaltante deve accertare l’eventuale incidenza pro quota e l’incremento effettivo di lavoro derivante dalla specifica commessa.
• Una modesta sottostima del costo del lavoro o delle ore di servizio non determina automaticamente l’inaffidabilità dell’offerta: la stazione appaltante deve valutarne la ragionevolezza, la proporzionalità e l’incidenza complessiva, verificando se l’eventuale scostamento sia compensato dall’utile o da altre voci economiche, senza incidere sui trattamenti salariali minimi inderogabili.

Come è indicizzato