Cassazione Civile, Ordinanza n. 24032/2026 del 24/07/2026

Esito

La controversia

La controversia nasce da un avviso regionale di manifestazione di interesse per l'uso di terreni di proprietà della Regione Campania situati in un'azienda agricola. Alla procedura hanno partecipato più operatori economici; una società è stata esclusa con provvedimento regionale e un'altra società è risultata destinataria dell'assegnazione. La società aggiudicataria ha proposto regolamento preventivo di giurisdizione nel giudizio amministrativo promosso dall'impresa esclusa, sostenendo che si trattasse di un contratto attivo, privo di impegno di spesa per la P.A., sottratto all'applicazione diretta del codice dei contratti pubblici e regolato dal diritto privato; perciò, a suo avviso, la giurisdizione spettava al giudice ordinario. La Regione ha resistito affermando che la controversia riguardava una procedura pubblicistica di affidamento/concessione di un bene pubblico, con conseguente giurisdizione amministrativa. Il ricorso per regolamento preventivo è stato ritenuto ammissibile nonostante l'ordinanza cautelare del TAR, perché la decisione cautelare non preclude la proposizione del regolamento quando la questione di giurisdizione non sia stata riferita esclusivamente al solo procedimento cautelare.

La decisione

La Corte ha dichiarato ammissibile il regolamento preventivo e, nel merito della questione di giurisdizione, ha affermato la giurisdizione del giudice amministrativo. Ha ritenuto che, pur trattandosi di contratto attivo e dunque di affidamento escluso dalla disciplina integrale del codice dei contratti pubblici, la procedura era comunque finalizzata all'individuazione del contraente e prevedeva atti autoritativi di esclusione e di aggiudicazione. Per effetto del combinato disposto degli artt. 2, 5 e 13 del d.lgs. n. 36/2023, anche gli affidamenti esclusi devono svolgersi nel rispetto dei principi del codice, con conseguente rilevanza di posizioni di interesse legittimo e giurisdizione del giudice amministrativo. Le parti sono state rimesse dinanzi al giudice amministrativo anche per le spese.

Norme richiamate

• d.lgs. n. 36 del 2023, art. 13, comma 2

  contratti esclusi e contratti attivi

  il contratto attivo è escluso dalla diretta applicazione della disciplina di dettaglio del codice, ma non dall'osservanza dei principi generali richiamati dal codice stesso

• d.lgs. n. 36 del 2023, art. 13, comma 5

  principi generali di risultato, fiducia e accesso al mercato

  anche gli affidamenti di contratti esclusi devono rispettare i principi generali del codice, rendendo necessaria una procedura comparativa quando vi siano più aspiranti

• d.lgs. n. 36 del 2023, artt. 1, 2 e 3

  i principi di risultato, fiducia e accesso al mercato sorreggono la procedura selettiva e l'esercizio del potere amministrativo

• d.lgs. n. 36 del 2023, artt. 2, 5 e 13

  il combinato disposto delle norme radica la giurisdizione amministrativa sugli atti della procedura di affidamento anche se relativa a contratto attivo escluso dal codice

• codice del processo amministrativo, art. 133

  la ricorrente invocava l'assenza di una ipotesi di giurisdizione esclusiva, ma la Corte ha ritenuto comunque sussistente la giurisdizione amministrativa per la natura pubblicistica della procedura

• Cass. Sez. U 30/03/2021 n. 8874

  il regolamento preventivo di giurisdizione può essere proposto anche dall'attore in presenza di ragionevoli dubbi sui limiti esterni della giurisdizione

• Cass. Sez. U 15/12/2016 n. 25840

  il provvedimento cautelare non costituisce sentenza e non preclude il regolamento preventivo, salvo che la questione riguardi solo il procedimento cautelare

• Cass. Sez. U 20/06/2014 n. 14041

  conferma che la decisione cautelare non impedisce il regolamento preventivo quando la questione di giurisdizione ha portata più ampia

Massime di principio

• Il regolamento preventivo di giurisdizione è ammissibile anche se proposto da chi ha introdotto il giudizio, purché sussistano ragionevoli dubbi sui limiti esterni della giurisdizione e un interesse concreto a una decisione definitiva.
• La decisione resa dal giudice amministrativo in sede cautelare non preclude, di regola, il regolamento preventivo di giurisdizione, salvo che la questione sia riferita esclusivamente al procedimento cautelare.
• Nei contratti attivi e negli affidamenti esclusi dal codice dei contratti pubblici, la diretta applicazione della disciplina di dettaglio può mancare, ma restano fermi i principi generali del codice che governano la procedura di selezione del contraente.
• Quando l'amministrazione, anche nell'ambito di un contratto attivo, esercita poteri autoritativi di esclusione e di aggiudicazione in una procedura comparativa, la posizione dei partecipanti è di interesse legittimo e la controversia appartiene alla giurisdizione amministrativa.
• La presenza di una procedura comparativa orientata alla scelta del contraente, fondata su trasparenza, imparzialità e concorrenza, è sufficiente a radicare la giurisdizione del giudice amministrativo anche se l'oggetto finale è un contratto di diritto privato.

Come è indicizzato