Cassazione Civile, Ordinanza n. 24898/2022 del 18/08/2022

Esito

La controversia

La Procura regionale contabile aveva convenuto due componenti del Consiglio di Presidenza dell'Assemblea regionale siciliana per danno erariale, contestando il conferimento di incarichi di collaborazione e consulenza a professionisti esterni senza i presupposti di legge. In primo grado la Corte dei conti siciliana aveva dichiarato il difetto di giurisdizione per alcuni incarichi e aveva condannato uno dei convenuti al risarcimento per altri. In appello la sezione giurisdizionale regionale aveva confermato in parte il difetto di giurisdizione, ritenendo che gli incarichi rientrassero nell'autoorganizzazione dell'organo consiliare e fossero quindi coperti dalla garanzia di insindacabilità, salvo il controllo contabile sulla manifesta irragionevolezza o esorbitanza dell'incarico. Il ricorso principale del Procuratore generale ha censurato tale conclusione sostenendo che la potestà di autoorganizzazione deve essere espressamente prevista da fonte costituzionale o di legge statale e che i decreti presidenziali richiamati non sarebbero fonte idonea a sottrarre gli atti alla giurisdizione contabile; ha inoltre dedotto che la Corte territoriale avrebbe indebitamente effettuato un sindacato di merito. Il ricorso incidentale del convenuto ha invece sostenuto che gli incarichi erano comunque insindacabili e che la documentazione prodotta dimostrava la ragionevolezza delle consulenze.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso principale e dichiarato inammissibile il ricorso incidentale. Ha affermato che, per gli atti di autoorganizzazione del Consiglio regionale o del suo Ufficio di presidenza strettamente strumentali all'attività legislativa, la garanzia di insindacabilità può operare, ma resta fermo il potere-dovere della Corte dei conti di verificare se l'incarico esterno sia intrinsecamente irragionevole o manifestamente esorbitante rispetto alle funzioni istituzionali. Nel caso concreto, la sentenza impugnata aveva correttamente svolto tale verifica e, quanto al ricorrente incidentale, il motivo non si confrontava con la ratio decidendi, fondata sull'insufficienza degli elementi prodotti per dimostrare il collegamento tra consulenze e attività istituzionali. Nessuna statuizione sulle spese è stata adottata per la posizione istituzionale del Procuratore generale presso la Corte dei conti.

Norme richiamate

• art. 103, secondo comma, Cost.

  richiamato dal ricorrente come parametro della giurisdizione contabile e del suo ambito

• art. 97 Cost.

  richiamato dal ricorrente a sostegno dei principi di buon andamento e ragionevolezza dell'azione pubblica

• art. 121, secondo comma, Cost.

  indicato come base delle funzioni tipiche del Consiglio regionale cui si collegano le garanzie di autonomia

• art. 122, terzo comma, Cost.

  richiamato dalla Corte territoriale e dalla Cassazione per la composizione dell'Ufficio di presidenza del Consiglio regionale

• art. 122, quarto comma, Cost.

  norma che fonda la garanzia di insindacabilità per opinioni espresse e voti dati e, per estensione giurisprudenziale, per taluni atti di autoorganizzazione

• art. 1 del codice della giustizia contabile

  richiamato dal ricorrente principale a fondamento della giurisdizione contabile

• art. 4 dello Statuto speciale della Regione Siciliana

  richiamato quale base dell'autonomia organizzativa dell'Assemblea regionale siciliana

• art. 6 dello Statuto speciale della Regione Siciliana

  richiamato quale disposizione analoga alla garanzia costituzionale di insindacabilità

• DPA n. 114 del 17 novembre 2006

  considerato dalla Corte territoriale come fonte regolativa degli incarichi di consulenza oggetto di causa

• DPA n. 220 del 22 luglio 2009

  ritenuto dalla Corte territoriale non pertinente ai fatti di causa perché relativo a consulenze per funzioni amministrative

• DPA n. 329 del 18 dicembre 2013

  menzionato come modifica del DPA n. 220/2009, ma ritenuto inconferente

• Corte cost. n. 200 del 2008

  richiamata dal ricorrente principale a sostegno della tesi restrittiva sull'ambito delle immunità

• Corte cost. n. 43 del 2019

  richiamata dalla Corte per delimitare le funzioni coperte da insindacabilità e il perimetro dell'autoorganizzazione

• Corte cost. n. 69 del 1985

  indicata come snodo evolutivo che ha ristretto la garanzia agli atti strettamente necessari all'autoorganizzazione

• Corte cost. n. 23 del 2019

  richiamata per la ricostruzione dei precedenti in materia di autoorganizzazione del Consiglio regionale

• Corte cost. n. 337 del 2009

  richiamata nel medesimo senso sulla non estensibilità della garanzia a funzioni regionali diverse da quelle direttamente conferite dalla Costituzione o da leggi statali

Massime di principio

• Le funzioni di autoorganizzazione del Consiglio regionale o del suo Ufficio di presidenza possono essere ricondotte all'area della garanzia di insindacabilità solo quando siano strettamente strumentali all'attività legislativa e riconducibili a competenze costituzionalmente o legalmente attribuite.
• La mera qualificazione formale dell'atto o la sua imputazione all'organo consiliare non basta a escludere la giurisdizione contabile; occorre verificare la fonte di attribuzione della competenza e la sua connessione funzionale con l'attività istituzionale protetta.
• Anche quando l'incarico esterno si collochi nell'area dell'autoorganizzazione, la Corte dei conti conserva il potere-dovere di controllare se esso sia intrinsecamente irragionevole o manifestamente esorbitante rispetto alle esigenze dell'organo conferente.
• Il conferimento di consulenze fiduciariamente connotate può avvenire con ampia discrezionalità, ma non sottrae l'amministratore pubblico all'onere di dimostrare, in sede contabile, il concreto collegamento tra prestazione resa, documentazione prodotta ed esigenze istituzionali.
• In sede di legittimità il motivo che contesti la valutazione sulla giurisdizione deve confrontarsi con la reale ratio decidendi: se la decisione si fonda sull'insufficienza della prova del collegamento funzionale e della ragionevolezza dell'incarico, non è sufficiente riproporre in astratto l'insindacabilità della scelta.
• Le deroghe alla giurisdizione sono di stretta interpretazione e non possono essere ampliate sulla base di atti di mera autonomia normativa regionale quando manchi una fonte costituzionale o statale che giustifichi la sottrazione al sindacato del giudice contabile.

Come è indicizzato