Sentenza n. 14033/2026 - Roma, Sezione 3Q

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato dapprima il diniego del riconoscimento del titolo di igienista dentale conseguito in Germania e, con motivi aggiunti, il successivo provvedimento ministeriale che ha annullato il diniego originario e subordinato il riconoscimento all'espletamento di una misura compensativa, a scelta tra una prova attitudinale nelle discipline indicate dall'amministrazione e un tirocinio di adattamento di trenta mesi con formazione complementare. Ha dedotto la violazione della libertà di stabilimento e dei principi europei di libera circolazione delle professioni, concorrenza e iniziativa economica, degli artt. 13 e 14 della direttiva 2005/36/CE, degli artt. 21 e 22 del d.lgs. 206/2007 e della Convenzione di Lisbona. Ha inoltre dedotto eccesso di potere per irragionevolezza, arbitrarietà, difetto dei presupposti, difetto di istruttoria, travisamento e difetto di motivazione. In particolare, ha sostenuto che, pur provenendo da un Paese in cui la professione non è regolamentata, aveva maturato oltre un anno di esercizio professionale nei dieci anni precedenti, per complessivi dodici anni, e che il titolo e l'esperienza avrebbero dovuto escludere o ridurre la misura compensativa. Ha contestato anche la concreta individuazione delle discipline da integrare, affermando che esse erano già comprese nella propria formazione. Il Ministero ha sostenuto che il percorso tedesco era non universitario, limitato a 800 ore e maggiormente assimilabile alla formazione dell'assistente di studio odontoiatrico, mentre il percorso italiano per igienista dentale è universitario e comprende numerose discipline di base, caratterizzanti e professionalizzanti.

La decisione

Il TAR ha dichiarato improcedibile il ricorso originario, poiché il diniego iniziale era stato superato dall'adozione del nuovo provvedimento di rivalutazione. Ha respinto nel merito i motivi aggiunti. Richiamando i principi affermati dal Consiglio di Stato, ha riconosciuto che l'amministrazione dispone di discrezionalità tecnica nel confrontare la formazione estera con quella richiesta dall'ordinamento italiano, soprattutto per una professione sanitaria, ma che l'imposizione della misura compensativa deve essere motivata con riferimento al livello delle qualifiche, alle differenze sostanziali tra le materie e all'impossibilità di compensarle mediante esperienza professionale o formazione permanente. Nel caso concreto, la Conferenza di servizi e il provvedimento impugnato avevano evidenziato la natura non universitaria del percorso tedesco, la sua durata complessiva di sole 800 ore, l'assenza di moduli formativi quantificabili secondo gli ECTS e le carenze nelle discipline caratterizzanti e professionalizzanti dell'igiene dentale. Il giudice ha quindi ritenuto congrua e proporzionata la misura consistente nella prova attitudinale oppure nel tirocinio di adattamento di trenta mesi. La misura è stata considerata idonea e necessaria a tutelare la salute pubblica e non eccessivamente gravosa, poiché non vieta né differisce indefinitamente l'esercizio della professione, ma lo subordina all'acquisizione delle conoscenze ritenute imprescindibili. La ricorrente è stata condannata alle spese di lite, liquidate in euro 2.000, oltre accessori se dovuti.

Norme richiamate

• artt. 49 e ss. TFUE

  La libertà di stabilimento deve essere coordinata con la necessità di garantire che chi esercita una professione sanitaria possieda le conoscenze e competenze richieste dall'ordinamento dello Stato ospitante.

• art. 13 direttiva 2005/36/CE

  Disciplina le condizioni generali per il riconoscimento delle qualifiche professionali conseguite in altri Stati membri.

• art. 14 direttiva 2005/36/CE

  Consente l'imposizione di misure compensative quando sussistano differenze sostanziali nella formazione, nei limiti della motivazione e della proporzionalità.

• art. 21 d.lgs. 206/2007

  Costituisce la normativa nazionale di recepimento delle regole sul riconoscimento delle qualifiche professionali.

• art. 22 d.lgs. 206/2007

  Consente di subordinare il riconoscimento al tirocinio di adattamento o alla prova attitudinale quando la formazione riguarda materie sostanzialmente diverse da quelle coperte dal titolo italiano.

• art. 22, comma 8-bis, d.lgs. 206/2007

  Impone una motivazione riferita al livello delle qualifiche, alle differenze sostanziali tra le materie formative e alle ragioni per cui tali differenze non siano compensabili mediante esperienza professionale o apprendimento permanente.

• art. 97 Cost.

  Il principio di buon andamento costituisce, secondo la sentenza, anche fondamento costituzionale del principio di proporzionalità dell'azione amministrativa.

Massime di principio

• Nel procedimento di riconoscimento di una qualifica professionale sanitaria estera, l'amministrazione può effettuare una valutazione tecnico-discrezionale comparativa tra il percorso formativo dello Stato d'origine e quello richiesto dallo Stato ospitante, al fine di verificare l'equivalenza delle conoscenze e competenze necessarie all'esercizio della professione.
• Quando la formazione estera riguarda materie sostanzialmente diverse da quelle coperte dal titolo professionale richiesto in Italia, il riconoscimento può essere subordinato, a scelta dell'interessato, a un tirocinio di adattamento o a una prova attitudinale, nel rispetto dei limiti normativi di durata e della proporzionalità della misura.
• L'imposizione di una misura compensativa deve essere specificamente motivata con riferimento al livello della qualifica estera, al livello richiesto dall'ordinamento nazionale, alle differenze sostanziali tra i percorsi formativi e alle ragioni per cui tali differenze non possono essere colmate mediante esperienza professionale o apprendimento permanente formalmente convalidato.
• La motivazione può risultare anche dal complessivo procedimento valutativo e dal richiamo alle risultanze della Conferenza di servizi, purché il provvedimento finale dia conto in modo comprensibile delle carenze formative e delle ragioni della misura compensativa.
• La misura compensativa è proporzionata quando è idonea a garantire la tutela della salute pubblica, necessaria rispetto al rilevante divario formativo accertato e non impone un sacrificio eccessivo, lasciando all'interessato la possibilità di scegliere tra prova attitudinale e tirocinio e subordinando, ma non escludendo indefinitamente, l'esercizio della professione.

Come è indicizzato