Direttiva 2004/83

Norme minime sull’attribuzione della protezione internazionale e sul contenuto della protezione riconosciuta

La direttiva 2004/83/CE istituisce un quadro armonizzato minimo per il riconoscimento della qualifica di rifugiato e della protezione sussidiaria nei confronti di cittadini di paesi terzi e apolidi. Il testo si inserisce nel processo avviato a Tampere per la costruzione di un regime europeo comune di asilo, fondato sulla convenzione di Ginevra del 1951 e sul protocollo del 1967, con l’obiettivo di garantire criteri comuni di valutazione e un livello minimo uniforme di tutela in tutti gli Stati membri.

Obiettivi e logica della direttiva

La direttiva persegue due finalità principali: da un lato, assicurare che gli Stati membri identifichino correttamente le persone effettivamente bisognose di protezione internazionale; dall’altro, garantire che tali persone dispongano in tutta l’Unione di un contenuto minimo di diritti e prestazioni. Il preambolo evidenzia anche l’intento di limitare i movimenti secondari dei richiedenti asilo dovuti alle differenze normative tra Stati membri.

Ambito di applicazione e soggetti esclusi

L’articolo 1 delimita il campo di applicazione alle norme minime sull’attribuzione della qualifica di rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale e sul contenuto della protezione riconosciuta. La disciplina riguarda quindi sia il riconoscimento dello status sia i diritti successivi al riconoscimento.

La direttiva non si applica ai soggetti che ottengono il soggiorno per motivi caritatevoli o umanitari riconosciuti in via discrezionale. Inoltre, il preambolo precisa che la Danimarca non partecipa all’adozione e non è vincolata, mentre Regno Unito e Irlanda hanno notificato la volontà di partecipare secondo i protocolli applicabili.

Definizioni fondamentali

L’articolo 2 contiene le definizioni operative centrali per l’applicazione del testo. In particolare:

• la «protezione internazionale» comprende lo status di rifugiato e la protezione sussidiaria;
• il «rifugiato» è il cittadino di un paese terzo o l’apolide che, per fondato timore di persecuzione per i motivi tipizzati, si trova fuori dal paese di cittadinanza o di precedente dimora abituale e non può o non vuole avvalersi della relativa protezione;
• la «persona ammissibile alla protezione sussidiaria» è chi non soddisfa i requisiti per il riconoscimento come rifugiato ma, se rimpatriato, correrebbe un rischio effettivo di danno grave ai sensi dell’articolo 15;
• i «familiari» sono individuati secondo criteri specifici, con riferimento al nucleo familiare già costituito nel paese d’origine;
• il «minore non accompagnato» è il soggetto di età inferiore a 18 anni che giunga nel territorio senza adulto responsabile;
• il «permesso di soggiorno» è qualsiasi titolo o autorizzazione rilasciata secondo il diritto nazionale;
• il «paese di origine» è quello di cittadinanza o, per l’apolide, della precedente dimora abituale.

Disposizioni più favorevoli

L’articolo 3 consente agli Stati membri di mantenere o introdurre norme più favorevoli sia in punto di individuazione dei soggetti che possono essere considerati rifugiati o beneficiari di protezione sussidiaria, sia quanto alla definizione degli elementi sostanziali della protezione internazionale. Il margine discrezionale è però subordinato alla compatibilità con la direttiva.

Esame delle domande: criteri probatori e valutazione individuale

L’articolo 4 disciplina l’esame dei fatti e delle circostanze. Lo Stato membro può richiedere al richiedente di produrre quanto prima gli elementi necessari a motivare la domanda, ma deve comunque esaminare in cooperazione con il richiedente tutti gli elementi significativi.

L’analisi deve essere individuale e considerare:

• fatti pertinenti relativi al paese d’origine al momento della decisione;
• dichiarazioni e documenti del richiedente;
• situazione individuale e circostanze personali, in particolare estrazione, sesso ed età;
• eventuali attività svolte dopo la partenza dal paese d’origine, soprattutto se finalizzate a creare le condizioni della domanda;
• possibilità ragionevole di ricorso alla protezione di un altro paese di cui il richiedente possa dirsi cittadino.

Il fatto che il richiedente abbia già subito persecuzioni o danni gravi costituisce un serio indizio della fondatezza del timore o del rischio, salvo prova contraria. Se mancano prove documentali, la credibilità può essere comunque riconosciuta quando il richiedente ha compiuto sinceri sforzi, ha prodotto tutto il possibile, le dichiarazioni sono coerenti e plausibili, la domanda è stata presentata il prima possibile e il richiedente è attendibile.

Protezione sur place e domande successive

L’articolo 5 ammette che il timore fondato o il rischio effettivo possano derivare da eventi sopravvenuti dopo la partenza dal paese d’origine, oppure da attività svolte successivamente, in particolare se espressione di convinzioni già manifestate. Tuttavia, fatta salva la convenzione di Ginevra, gli Stati membri possono stabilire di non riconoscere di norma lo status di rifugiato a chi abbia presentato una domanda successiva fondata su circostanze create dallo stesso richiedente dopo la partenza.

Autori della persecuzione, protezione effettiva e protezione interna

Gli articoli 6, 7 e 8 individuano i possibili autori del danno, i soggetti che possono offrire protezione e l’alternativa di protezione interna.

La persecuzione o il danno grave possono provenire dallo Stato, da partiti o organizzazioni che controllano lo Stato o parti consistenti del territorio, oppure da soggetti non statuali quando i primi non possono o non vogliono offrire protezione. La protezione è considerata in generale sufficiente se i soggetti legittimati adottano misure adeguate, compreso un sistema giuridico effettivo, e se il richiedente vi ha accesso.

Lo Stato membro può negare la necessità di protezione internazionale se il richiedente può ragionevolmente stabilirsi in una parte del paese d’origine in cui non abbia fondati motivi di temere persecuzioni né rischio effettivo di danno grave. Nel valutare tale possibilità, occorre considerare le condizioni generali di quella parte del territorio e le circostanze personali del richiedente; l’ipotesi resta applicabile anche se sussistono ostacoli tecnici al ritorno.

Requisiti per il riconoscimento dello status di rifugiato

Gli articoli 9 e 10 definiscono cosa costituisce persecuzione e quali motivi possono sorreggerla. Gli atti persecutori devono essere sufficientemente gravi, per natura o frequenza, da integrare una violazione grave dei diritti umani fondamentali, oppure una combinazione di misure che produca un effetto analogo.

Possono assumere rilievo, tra l’altro:

• violenza fisica o psichica, inclusa quella sessuale;
• provvedimenti legislativi, amministrativi, di polizia o giudiziari discriminatori;
• sanzioni penali sproporzionate o discriminatorie;
• rifiuto di accesso ai mezzi di ricorso giuridici con conseguente sanzione sproporzionata o discriminatoria;
• sanzioni collegate al rifiuto di prestare servizio militare in un conflitto che comporti crimini o atti rientranti nelle clausole di esclusione;
• atti specificamente diretti contro un sesso o contro l’infanzia.

I motivi di persecuzione comprendono razza, religione, nazionalità, appartenenza a un determinato gruppo sociale e opinione politica. La direttiva specifica il significato di ciascun motivo e precisa che un gruppo sociale può includere, a seconda delle circostanze del paese d’origine, un gruppo fondato sull’orientamento sessuale, con il limite che l’interpretazione non include atti penalmente rilevanti secondo il diritto interno degli Stati membri. È inoltre irrilevante che la caratteristica persecutoria sia effettivamente posseduta dal richiedente, se gli viene attribuita dal persecutore.

Cessazione, esclusione e revoca dello status di rifugiato

L’articolo 11 prevede che lo status di rifugiato cessi quando il soggetto si riavvalga volontariamente della protezione del paese d’origine, riacquisti volontariamente la cittadinanza perduta, acquisisca una nuova cittadinanza con relativa protezione, si ristabilisca volontariamente nel paese lasciato o venga meno, in modo non temporaneo, il timore fondato.

L’articolo 12 contempla le cause di esclusione, tra cui:

• la protezione o assistenza fornita da un organo o agenzia ONU diverso dall’UNHCR, salvo il caso in cui tale protezione cessi e la posizione non sia stata definitivamente stabilita;
• il riconoscimento da parte del paese di residenza di diritti e obblighi equivalenti a quelli della cittadinanza;
• commissione di crimini contro la pace, crimini di guerra, crimini contro l’umanità;
• commissione di un reato grave di diritto comune;
• atti contrari ai fini e ai principi delle Nazioni Unite.

L’articolo 13 impone il riconoscimento dello status al soggetto ammissibile. L’articolo 14 disciplina la revoca, cessazione o rifiuto di rinnovo, imponendo in alcuni casi un accertamento individuale da parte dello Stato membro e consentendo revoca o mancato rinnovo anche per pericolo per la sicurezza nazionale o per la comunità dopo condanna definitiva per reato particolarmente grave. Le persone interessate conservano comunque diritti analoghi a quelli previsti dalla convenzione di Ginevra, se presenti nel territorio dello Stato membro.

Protezione sussidiaria: danno grave, cessazione ed esclusione

L’articolo 15 definisce il danno grave in tre ipotesi: condanna a morte o esecuzione, tortura o trattamenti inumani o degradanti, e minaccia grave e individuale alla vita o alla persona derivante da violenza indiscriminata in situazioni di conflitto armato interno o internazionale.

Gli articoli 16 e 17 regolano cessazione ed esclusione. La protezione sussidiaria cessa quando vengono meno o mutano in modo tale da rendere non più necessaria la protezione le circostanze che ne avevano determinato il riconoscimento. L’esclusione opera in presenza di fondati motivi per ritenere che il richiedente abbia commesso crimini internazionali, reati gravi, atti contrari ai fini e ai principi delle Nazioni Unite o che rappresenti un pericolo per la comunità o la sicurezza dello Stato. Gli Stati membri possono inoltre escludere chi abbia commesso, prima dell’ingresso, reati punibili con la reclusione e sia partito solo per sottrarsi alle sanzioni.

L’articolo 18 prevede il riconoscimento dello status di protezione sussidiaria al soggetto ammissibile. L’articolo 19 disciplina poi la revoca, cessazione o mancato rinnovo, con regole analoghe a quelle previste per lo status di rifugiato e con obbligo dello Stato di dimostrare individualmente la sussistenza dei presupposti nei casi pertinenti.

Contenuto della protezione internazionale: diritti e limiti

Il capo VII disciplina il contenuto concreto della protezione. Le disposizioni si applicano sia ai rifugiati sia ai beneficiari di protezione sussidiaria, salvo diversa indicazione, e devono essere interpretate senza pregiudizio dei diritti previsti dalla convenzione di Ginevra.

Gli Stati membri devono tenere conto della situazione delle persone vulnerabili, come minori, minori non accompagnati, disabili, anziani, donne in gravidanza, genitori singoli con figli minori e vittime di torture o violenze gravi. L’interesse superiore del minore è criterio preminente.

Inoltre, gli Stati membri possono ridurre i benefici a favore di chi abbia ottenuto lo status con attività finalizzate esclusivamente o principalmente a creare le condizioni del riconoscimento, nei limiti della convenzione di Ginevra o degli obblighi internazionali.

Non refoulement e protezione dal respingimento

L’articolo 21 ribadisce il rispetto del principio di non-refoulement. Il respingimento di un rifugiato è ammesso solo se compatibile con gli obblighi internazionali e in presenza di ragionevoli motivi per ritenere che la persona costituisca un pericolo per la sicurezza dello Stato o, dopo condanna definitiva per reato particolarmente grave, per la comunità. In tali casi, gli Stati membri possono revocare, cessare o rifiutare il rinnovo o il rilascio del permesso di soggiorno.

Informazione, unità familiare e documenti

L’articolo 22 impone agli Stati membri di informare tempestivamente, in una lingua comprensibile, i beneficiari circa diritti e obblighi connessi allo status applicabile.

L’articolo 23 prescrive il mantenimento dell’unità familiare. I familiari che non abbiano individualmente diritto allo status devono poter accedere ai benefici previsti per il nucleo, secondo le procedure nazionali e nei limiti della compatibilità con il loro status giuridico personale. Per i familiari dei beneficiari di protezione sussidiaria gli Stati membri possono definire condizioni specifiche, ma devono garantire un adeguato tenore di vita. La tutela non opera se il familiare è o sarebbe escluso ai sensi dei capi III e V; restano inoltre possibili limitazioni per sicurezza nazionale o ordine pubblico. Gli Stati membri possono estendere la disciplina ad altri congiunti a carico conviventi nel nucleo familiare al momento della partenza.

Permessi di soggiorno e documenti di viaggio

L’articolo 24 prevede, per i rifugiati, un permesso di soggiorno rilasciato il più presto possibile e valido almeno tre anni, rinnovabile, salvo motivi imperiosi di sicurezza nazionale o ordine pubblico; per i familiari il permesso può avere durata inferiore. Per i beneficiari di protezione sussidiaria il permesso deve avere durata non inferiore a un anno, rinnovabile, sempre salvo le stesse eccezioni.

L’articolo 25 impone il rilascio dei documenti di viaggio: ai rifugiati nella forma prevista dalla convenzione di Ginevra; ai beneficiari di protezione sussidiaria, quando non possano ottenere un passaporto nazionale, documenti di viaggio almeno in presenza di gravi ragioni umanitarie che rendano necessaria la presenza in un altro Stato.

Accesso al lavoro, istruzione, assistenza sociale e sanitaria

L’articolo 26 garantisce ai rifugiati e ai beneficiari di protezione sussidiaria l’accesso al lavoro subordinato o autonomo secondo la normativa generale applicabile, con immediatezza dopo il riconoscimento dello status. Per la protezione sussidiaria può essere considerata la situazione del mercato del lavoro e, per un periodo limitato stabilito dal diritto nazionale, un ordine di precedenza nell’accesso all’occupazione. Sono inoltre previste opportunità di formazione occupazionale, formazione professionale e tirocinio.

L’articolo 27 riconosce ai minori il pieno accesso al sistema scolastico alle stesse condizioni dei cittadini; agli adulti l’accesso all’istruzione generale e alla formazione professionale come per i cittadini di paesi terzi regolarmente soggiornanti. È garantita la parità di trattamento nelle procedure di riconoscimento dei titoli esteri.

L’articolo 28 assicura adeguata assistenza sociale, in linea di principio come per i cittadini dello Stato membro, ma consente per la protezione sussidiaria la limitazione alle prestazioni essenziali, allo stesso livello e alle stesse condizioni di ammissibilità previste per i cittadini.

L’articolo 29 contiene una disciplina analoga per l’assistenza sanitaria e impone, inoltre, assistenza adeguata per le categorie con esigenze particolari, come donne in gravidanza, disabili, vittime di torture e minori abusati o colpiti da conflitti armati.

Minori non accompagnati, alloggio e integrazione

L’articolo 30 detta regole speciali per i minori non accompagnati: deve essere assicurata quanto prima una rappresentanza adeguata, la tutela delle loro esigenze specifiche, un alloggio idoneo, la sistemazione con familiari adulti o in famiglie affidatarie o centri specializzati, il mantenimento dei fratelli insieme per quanto possibile, la limitazione degli spostamenti e la ricerca tempestiva dei familiari nel rispetto della riservatezza. È richiesta una formazione specifica per chi se ne occupa.

L’articolo 31 prevede l’accesso all’alloggio secondo modalità equivalenti a quelle degli altri cittadini di paesi terzi regolarmente soggiornanti. L’articolo 32 garantisce la libera circolazione nel territorio nazionale con le stesse modalità e restrizioni previste per gli altri cittadini di paesi terzi regolarmente soggiornanti. L’articolo 33 impone agli Stati membri di stabilire programmi di integrazione per i rifugiati e consente, ove opportuno, l’accesso dei beneficiari di protezione sussidiaria. L’articolo 34 consente agli Stati membri di fornire assistenza al rimpatrio volontario dei beneficiari.

Cooperazione amministrativa e formazione del personale

L’articolo 35 richiede la designazione di un punto nazionale di contatto e la cooperazione diretta e lo scambio di informazioni tra autorità competenti, in collegamento con la Commissione. L’articolo 36 impone che il personale delle autorità e delle organizzazioni attuative riceva una formazione di base adeguata e sia soggetto a obblighi di riservatezza secondo il diritto nazionale.

Monitoraggio, trasposizione ed entrata in vigore

L’articolo 37 prevede una prima relazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio entro il 10 aprile 2008, con eventuali proposte di modifica, prioritariamente sugli articoli 15, 26 e 33. Gli Stati membri dovevano trasmettere le informazioni necessarie entro il 10 ottobre 2007; successivamente, la Commissione riferisce almeno ogni cinque anni.

L’articolo 38 fissa il termine di recepimento al 10 ottobre 2006. Gli Stati membri devono adottare le misure legislative, regolamentari e amministrative necessarie e comunicarle alla Commissione, indicando il riferimento alla direttiva nell’atto di recepimento o al momento della pubblicazione ufficiale. L’articolo 39 stabilisce che la direttiva entra in vigore il ventesimo giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea.

Rilievo pratico per gli operatori

Per avvocati e commercialisti, la direttiva è rilevante soprattutto per la corretta qualificazione dello status, la verifica delle cause di esclusione o revoca, la gestione dei diritti successivi al riconoscimento e l’individuazione dei margini lasciati agli Stati membri, specie in materia di assistenza sociale, sanitaria, accesso al lavoro e benefici per i familiari. Il testo mostra una struttura di armonizzazione minima: impone risultati comuni, ma lascia discrezionalità nazionale nella forma di attuazione e, in più punti, nella scelta di standard più favorevoli.