Corte di giustizia, Sentenza C-612/17

Controllo pubblico delle federazioni sportive nazionali nel SEC 2010

La pronuncia riguarda due rinvii pregiudiziali della Corte dei conti italiana relativi alla FIG e alla FISE, federazioni sportive nazionali inserite dall’ISTAT nell’elenco delle amministrazioni pubbliche per il 2017. La Corte è chiamata a interpretare il regolamento (UE) n. 549/2013, e in particolare le regole del SEC 2010 sul controllo pubblico delle istituzioni senza scopo di lucro e sulla rilevanza delle quote associative.

Fatti e procedimento principale

L’ISTAT aveva qualificato FIG e FISE come unità istituzionali produttrici di beni e servizi non destinabili alla vendita e, ritenendo che fossero controllate dal CONI, le aveva inserite nel settore delle amministrazioni pubbliche. Le federazioni avevano impugnato la decisione, sostenendo che il CONI non esercitasse un controllo pubblico nel senso richiesto dal SEC 2010.

Normativa rilevante del SEC 2010

La Corte richiama il quadro generale del regolamento n. 549/2013: i considerando 1 e 3, i punti 1.01, 1.19, 1.34, 1.35, 1.36, 1.57, 2.12, 2.34, 2.39, 2.130, 3.31, 4.125, 4.126, 20.05, 20.13, 20.15, 20.17, 20.18, 20.29, 20.306, 20.309 e 20.310 dell’allegato A. In particolare, il controllo è definito come capacità di determinare la politica generale o il programma di un’entità, e per le istituzioni senza scopo di lucro devono essere considerati cinque indicatori: nomina dei funzionari, strumenti/obblighi statutari, accordi contrattuali, grado di finanziamento ed esposizione al rischio.

Primo tema: nozione di intervento pubblico in forma di regolamentazione generale

La Corte chiarisce che l’"intervento pubblico in forma di regolamentazione generale applicabile a tutte le unità che svolgono la stessa attività" comprende gli interventi pubblici che impongono norme generali, ampie e astratte o orientamenti generali indistintamente a tutte le unità di un settore. Tali interventi non rilevano per accertare il controllo pubblico, a meno che la regolamentazione non sia talmente invasiva da dettare di fatto la politica generale o il programma dell’ente.

Nel caso italiano, il potere del CONI di riconoscere le federazioni ai fini sportivi e di emanare indirizzi sportivi può rientrare, in linea di principio, nella regolamentazione generale; tuttavia il giudice nazionale deve verificare se esso si traduca in un forte coinvolgimento normativo idoneo a incidere in modo determinante sulla politica delle federazioni.

Secondo tema: nozione di capacità di determinare la politica generale o il programma

La Corte afferma che questa nozione non va intesa in senso riduttivo come mera gestione concreta o vigilanza formale. Essa indica la capacità di un’amministrazione pubblica di esercitare stabilmente e permanentemente un’influenza reale e sostanziale sulla definizione e realizzazione degli obiettivi, delle attività, degli aspetti operativi e degli indirizzi strategici dell’istituzione senza scopo di lucro.

La Corte collega tale nozione ai diversi indicatori del regolamento: la nomina dei dirigenti, gli obblighi statutari o regolamentari, gli accordi contrattuali, il finanziamento e l’esposizione al rischio. Sottolinea che il giudice nazionale deve procedere a una valutazione complessiva, di natura soggettiva, per verificare se il CONI, pur in presenza dell’autonomia tecnica, organizzativa e di gestione delle federazioni, sia in grado di indirizzarne in modo sostanziale la politica generale o il programma.

Applicazione ai poteri del CONI

La Corte esamina i poteri del CONI richiamati dal giudice nazionale, tra cui:

• approvazione dei bilanci preventivi e consuntivi;
• approvazione degli statuti e dei regolamenti sportivi;
• controllo sugli aspetti di rilevanza pubblicistica;
• nomina dei revisori;
• commissariamento in caso di gravi irregolarità;
• poteri di indirizzo sportivo;
• criteri di controllo sulle federazioni e sulle società affiliate.

Tali poteri possono essere rilevanti, ma il giudice del rinvio deve verificare se essi consentano al CONI di influenzare realmente e in modo sostanziale la politica delle federazioni, oppure se si tratti di mera vigilanza esterna e formale.

Terzo tema: quote associative e grado di finanziamento

La Corte precisa che le disposizioni sui trasferimenti correnti alle istituzioni senza scopo di lucro al servizio delle famiglie contenute nei punti 4.125 e 4.126 sono irrilevanti per la questione del controllo pubblico, perché disciplinano un diverso aspetto statistico e si applicano a enti già classificati nel settore privato.

Le quote associative vanno invece considerate nel calcolo del grado di finanziamento, poiché fanno parte delle entrate dell’ente. La Corte osserva che, a fini SEC 2010, la loro qualificazione come fonti private o pubbliche non dipende solo dalla natura privata del debitore, ma anche dal contesto, dall’uso, dall’eventuale obbligatorietà, dal collegamento con interessi pubblici e dal fatto che esse costituiscano o meno il corrispettivo di servizi effettivi.

Nel caso delle federazioni sportive nazionali, le quote possono assumere natura pubblica se sono contributi obbligatori destinati a finanziare attività di interesse pubblico esercitate in regime di monopolio sportivo e non costituiscono un corrispettivo diretto dei servizi forniti. Se così qualificate, sommate ai contributi del CONI, possono far apparire l’ente quasi completamente finanziato dal settore pubblico.

Verifica ulteriore da parte del giudice nazionale

Anche quando il finanziamento pubblico risulti molto elevato, il controllo pubblico non è automaticamente provato: occorre verificare se i controlli esercitati sui flussi finanziari siano sufficientemente restrittivi da incidere sulla politica generale o sul programma dell’ente. Il giudice nazionale deve quindi accertare sia la natura delle quote associative sia l’effettività dei poteri del CONI sul loro utilizzo.

Decisione e dispositivo

La Corte risponde alle tre questioni pregiudiziali affermando che:

• la regolamentazione generale applicabile a tutte le unità del settore non rileva per il controllo pubblico, salvo che sia eccessiva al punto da dettare di fatto la politica dell’ente;
• la capacità di determinare la politica generale o il programma consiste in un’influenza reale, sostanziale, stabile e permanente sugli obiettivi e sugli indirizzi strategici dell’ente;
• le quote associative degli aderenti devono essere considerate nel giudizio sul finanziamento e possono essere trattate come contributi pubblici in presenza di determinate caratteristiche, ma la valutazione finale spetta al giudice nazionale.

Impatto pratico

La sentenza offre criteri operativi importanti per la classificazione SEC 2010 di enti sportivi e, più in generale, di istituzioni senza scopo di lucro con forte interazione con soggetti pubblici. Per professionisti e operatori di bilancio pubblico, il punto decisivo non è la sola esistenza di controlli formali o di contributi pubblici, ma l’effettiva capacità dell’ente pubblico di orientare la strategia e il programma dell’organizzazione classificanda.