Sentenza n. 3964/2026 - Milano, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’aggiudicazione della concessione, deducendo cinque motivi. In primo luogo, ha contestato che l’aggiudicataria non avesse indicato nell’offerta economica i costi della manodopera e gli oneri aziendali per salute e sicurezza, sostenendo che il disciplinare prevedesse tale indicazione a pena di esclusione e che i dati fossero stati inseriti in una dichiarazione integrativa della documentazione amministrativa, anziché nella busta economica. Ha inoltre censurato l’indicazione del solo costo orario del personale, anziché del costo complessivo. In secondo luogo, ha dedotto la violazione del principio di segretezza dell’offerta economica, assumendo che l’inserimento dei dati relativi al costo del personale nella documentazione amministrativa avesse consentito la conoscenza anticipata di elementi economici. In terzo luogo, ha contestato l’attribuzione all’aggiudicataria del punteggio massimo per le migliorie relative ai luoghi del servizio, sostenendo che alcune iniziative premiate fossero già obbligatorie in base ai criteri ambientali minimi e che non giustificassero il maggior punteggio. In quarto luogo, ha dedotto un errore nel calcolo del punteggio dell’offerta economica relativo alla voce dei gelati, sostenendo che l’interpretazione dell’offerta dell’aggiudicataria avrebbe dovuto determinare un incremento del proprio punteggio. In quinto luogo, in via subordinata, ha contestato come illogica e sproporzionata la distribuzione dei punteggi tra la relazione sul progetto e sulle modalità di svolgimento del servizio, cui erano attribuiti 5 punti, e le migliorie al bar e all’utenza, cui erano attribuiti 15 punti. La ricorrente ha inoltre chiesto il subentro nel contratto, il risarcimento del danno e l’accesso ai documenti. Il TAR ha preliminarmente dichiarato inammissibili le ulteriori censure introdotte con memoria non notificata, poiché ampliavano la causa petendi senza rispettare il contraddittorio.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. I primi due motivi sono stati esaminati congiuntamente e ritenuti infondati. L’obbligo previsto dall’art. 95, comma 10, del d.lgs. n. 50/2016 riguarda l’indicazione dei costi della manodopera e degli oneri aziendali, non necessariamente la loro collocazione materiale nel corpo dell’offerta economica, salvo che la legge di gara imponga specificamente tale modalità. Nel caso concreto, l’aggiudicataria aveva indicato tali dati in un documento separato, caricato tempestivamente e distinto sia dalla documentazione amministrativa in senso stretto sia dall’offerta economica, sicché l’obbligo doveva ritenersi assolto. La censura relativa all’indicazione del costo orario anziché del costo totale è stata dichiarata inammissibile in applicazione del principio nemo potest venire contra factum proprium, poiché la stessa ricorrente aveva indicato il costo orario nella propria offerta. La censura è stata comunque ritenuta non adeguatamente specificata dopo l’acquisizione dell’offerta tecnica dell’aggiudicataria: la ricorrente avrebbe dovuto indicare puntualmente perché il costo risultasse parziale o impreciso, mettendolo in relazione alle unità di personale e alle modalità di svolgimento del servizio. Il secondo motivo è stato respinto perché il principio di segretezza impedisce la conoscenza anticipata dei dati economici dell’offerta in senso stretto, mentre i costi della manodopera e gli oneri aziendali non coincidevano con il contenuto economico dell’offerta valutata dalla commissione e non risultava che quest’ultima avesse conosciuto anticipatamente i prezzi o gli sconti. Il terzo motivo è stato respinto perché la commissione aveva motivato il punteggio massimo attribuito all’aggiudicataria sulla base di migliorie ulteriori rispetto a quelle offerte dalla ricorrente, tra cui arredi modulari, postazioni per il consumo veloce, sedute, libreria per bookcrossing, complementi d’arredo e iniziative di comunicazione. La diversità delle offerte giustificava il diverso punteggio. Il quarto motivo è stato assorbito per difetto di prova di resistenza: anche l’eventuale recupero di 0,10 punti non avrebbe consentito alla ricorrente di superare il divario di 0,45 punti. Il quinto motivo è stato respinto perché la stazione appaltante dispone di discrezionalità nella ponderazione dei criteri e non risultava illogico attribuire maggiore peso alle migliorie concrete per l’utenza rispetto alla mera descrizione del progetto e delle modalità di gestione. Poiché l’aggiudicazione è stata ritenuta legittima, sono state dichiarate inammissibili le domande di subentro e di risarcimento per equivalente. Le spese di lite sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 95, comma 10, d.lgs. 50/2016

  Nell'offerta economica l'operatore deve indicare i propri costi della manodopera e gli oneri aziendali concernenti l'adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro

  L’obbligo riguarda l’indicazione dei costi della manodopera e degli oneri aziendali, ma non impone necessariamente che tali dati siano inseriti nel corpo dell’offerta economica, se la legge di gara non prescrive quella specifica collocazione.

• art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023

  La disposizione è indicata dal TAR come corrispondente all’art. 95, comma 10, del d.lgs. 50/2016.

• art. 40, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Impone alla parte ricorrente di specificare le censure, anche dopo l’acquisizione della documentazione necessaria, indicando puntualmente le ragioni dell’illegittimità dedotta.

• artt. 34, comma 1 e 39, comma 2, c.p.a.

  Sono richiamati a fondamento del principio della domanda, che impedisce al giudice di sostituirsi alla parte nella precisa individuazione della censura.

• artt. 1, 42 e 43 c.p.a.

  In combinato con l’art. 111 Cost., impongono che l’ampliamento o l’integrazione della causa petendi avvenga mediante atto notificato alle controparti, per garantire il contraddittorio.

• art. 111 Cost.

  Fondamento costituzionale del contraddittorio processuale, leso dall’introduzione di nuove censure mediante memoria non notificata.

• art. 108 d.lgs. 32/2026

  È indicato nel testo come disciplina applicabile alla gara e come base del criterio del migliore rapporto qualità-prezzo con 70 punti per l’offerta tecnica e 30 per quella economica.

• d.m. 9 aprile 2025

  È richiamato quanto ai criteri ambientali minimi per i servizi di ristoro; le migliorie ulteriori offerte dall’aggiudicataria sono state ritenute valutabili dalla commissione.

• artt. 121 e 122 c.p.a.

  Richiamati per la domanda di declaratoria di inefficacia del contratto, non esaminata favorevolmente in quanto il ricorso è stato respinto.

• art. 124 c.p.a.

  Richiamato per la domanda di subentro, divenuta inammissibile dopo il rigetto dell’impugnazione dell’aggiudicazione.

• art. 30 c.p.a.

  Richiamato per la domanda risarcitoria, dichiarata inammissibile in conseguenza della ritenuta legittimità degli atti di gara.

• artt. 1 e 2 c.p.a.

  Richiamati insieme ai principi di effettività e ragionevole durata del processo a sostegno del divieto di abuso del processo.

• art. 2 Cost.

  Richiamato quale fondamento, insieme alle norme civilistiche sulla buona fede, del principio nemo potest venire contra factum proprium.

• artt. 1175, 1337, 1366 e 1375 c.c.

  Richiamati a fondamento dei doveri di correttezza e buona fede e del divieto di contraddizione processuale rispetto alla propria condotta.

Massime di principio

• Quando la legge di gara richiede, a pena di esclusione, l’indicazione dei costi della manodopera e degli oneri aziendali, l’obbligo riguarda la specificazione effettiva di tali voci; la loro collocazione in un documento separato non determina l’esclusione se la lex specialis non prescrive espressamente che siano inserite nel corpo dell’offerta economica e i dati siano stati presentati tempestivamente e in modo conoscibile secondo le regole di gara.
• Il principio di segretezza dell’offerta economica vieta la conoscenza anticipata dei dati economici dell’offerta in senso stretto durante la valutazione dell’offerta tecnica, ma non comporta automaticamente l’illegittimità della separata indicazione dei costi della manodopera e degli oneri aziendali, quando tali dati non consentano di conoscere prezzi, sconti o altri elementi dell’offerta economica valutata.
• Il concorrente non può contestare all’avversario un vizio identico a quello presente nella propria offerta: il principio nemo potest venire contra factum proprium rende inammissibile la censura proposta in contraddizione con una condotta processuale o partecipativa precedentemente tenuta dallo stesso ricorrente.
• Le nuove censure che ampliano la causa petendi dopo l’acquisizione di documenti devono essere introdotte con atto notificato alle controparti, come i motivi aggiunti, e non possono essere formulate per la prima volta in una memoria non notificata, perché ciò viola il contraddittorio.
• La contestazione relativa all’insufficiente o imprecisa indicazione del costo della manodopera deve essere specifica e deve confrontare il dato economico con le unità di personale e le modalità concrete di esecuzione del servizio; il giudice non può ricostruire d’ufficio la censura in assenza di una precisa perimetrazione dei motivi.
• La scelta della stazione appaltante di attribuire un peso maggiore alle migliorie concrete del servizio rispetto alla descrizione delle modalità di gestione non è illogica quando le prime apportano un’utilità ulteriore e direttamente fruibile dall’utenza, mentre la seconda ha prevalentemente natura descrittiva.

Come è indicizzato