Sentenza n. 14364/2026 - Roma, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la nota regionale con cui, per l’annualità 2022, sono stati confermati i valori già riconosciuti per l’annualità 2020 e non le sono stati attribuiti finanziamenti per funzioni assistenziali ai sensi dell’art. 8-sexies del d.lgs. 502/1992, né l’incremento tariffario per le funzioni di didattica e ricerca previsto dall’art. 7, comma 2, del d.lgs. 517/1999. Con il primo motivo ha dedotto violazione e falsa applicazione delle citate disposizioni, difetto di istruttoria, carenza motivazionale e travisamento, sostenendo che la Regione avrebbe omesso di considerare le attività assistenziali ad elevato grado di personalizzazione svolte dalla Fondazione e avrebbe illegittimamente escluso le prestazioni di didattica e ricerca, rivendicando anche la qualificazione come Azienda Mista e il conseguente incremento del 7%. Con il secondo motivo ha dedotto violazione dell’art. 3 della l. 241/1990, dell’art. 8-sexies del d.lgs. 502/1992 e dell’art. 7, comma 2, del d.lgs. 517/1999, nonché difetto assoluto di motivazione, richiamando precedenti del Consiglio di Stato favorevoli alla propria tesi. Con il terzo motivo ha dedotto la violazione delle norme costituzionali e dell’art. 14 TFUE sui servizi di interesse economico generale, sostenendo che la remunerazione riconosciuta non avrebbe coperto i costi delle prestazioni di alta specialità neuro-riabilitativa. La Regione e la ASL hanno contestato le censure, rilevando sia il carattere operativo della nota sia la mancata impugnazione della successiva determinazione regionale G07301/2023, che aveva definito per il 2022 le attività ammesse al finanziamento per funzioni. Hanno inoltre sostenuto che la selezione delle funzioni finanziabili rientra nella discrezionalità regionale di programmazione sanitaria e che il finanziamento per didattica e ricerca spetta soltanto alle aziende ospedaliere di riferimento previste dal d.lgs. 517/1999, non a un IRCCS privato privo di formale riconoscimento come Azienda Mista.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e compensato integralmente le spese. Quanto ai finanziamenti per funzioni assistenziali, ha ritenuto decisiva la precedente sentenza dello stesso TAR n. 19807/2025, non appellata, che aveva confermato la legittimità della determinazione regionale G00647/2022, richiamata e confermata dalla nota impugnata. La Regione, in assenza di criteri statali generali sufficientemente determinati sulle funzioni assistenziali non tariffabili, dispone di un’ampia discrezionalità programmatoria per individuare le attività da finanziare, sulla base del fabbisogno, delle risorse disponibili e della complessità dei servizi. La scelta di privilegiare le attività con rilevanti costi di attesa, comprese emergenza, terapia intensiva e trapianti, non è stata ritenuta illogica, manifestamente ingiusta o istruttoriamente carente, essendo coerente con il piano di rientro, gli obiettivi di contenimento della spesa e gli indirizzi ministeriali. Il TAR ha inoltre rilevato che la determinazione G07301/2023, relativa al finanziamento delle funzioni assistenziali per il 2022, non era stata impugnata, circostanza idonea a escludere l’utilità della contestazione della nota nella parte concernente tali finanziamenti. Le censure sulla motivazione sono state respinte anche considerando la natura programmatoria e generale degli atti e il richiamo ai precedenti giurisprudenziali che escludono, per tali atti, un obbligo di motivazione analitica nei termini prospettati dalla ricorrente. È stata esclusa anche la violazione del diritto dell’Unione e dell’art. 14 TFUE: la limitatezza delle risorse sanitarie consente scelte programmatorie e di contenimento della spesa, senza garantire a ogni struttura privata accreditata la remunerazione integrale dei costi sostenuti. Quanto alle funzioni di didattica e ricerca, il Collegio ha ritenuto che il finanziamento previsto dall’art. 7, comma 2, del d.lgs. 517/1999 spetti esclusivamente alle aziende ospedaliere di riferimento disciplinate dall’art. 2, commi 1 e 2, del medesimo decreto. La Fondazione, in quanto soggetto privato e IRCCS non formalmente riconosciuto come Azienda Mista, non rientra tra i destinatari della norma. La convenzione con un’azienda ospedaliera universitaria può regolare i rapporti economici tra gli enti, ma non attribuisce alla Fondazione un diritto diretto al finanziamento regionale. Il TAR ha richiamato, in particolare, la sentenza del Consiglio di Stato n. 879/2013, nonché la successiva sentenza n. 7012/2022, che ha revocato la precedente sentenza n. 522/2022 invocata dalla ricorrente.

Norme richiamate

• art. 8-sexies d.lgs. 502/1992

  Le strutture erogatrici dei servizi di assistenza ospedaliera e ambulatoriale a carico del S.S.N. sono finanziate secondo un ammontare globale predefinito indicato in sede di accordo contrattuale e determinato in base alle funzioni assistenziali e alle attività svolte nell'ambito e per conto della rete dei servizi di riferimento.

  La norma distingue tra remunerazione delle funzioni assistenziali, determinata in base al costo standard del programma di assistenza, e remunerazione delle prestazioni mediante tariffe predeterminate; spetta alle Regioni individuare, nell’ambito delle categorie previste dal comma 2, le funzioni concretamente finanziabili, esercitando un’ampia discrezionalità programmatoria in assenza di criteri statali generali sufficientemente determinati.

• art. 8-quinquies d.lgs. 502/1992

  Il finanziamento globale delle strutture private ed equiparate al pubblico è individuato negli accordi e nei contratti con il Servizio sanitario regionale.

• art. 7, comma 2, d.lgs. 517/1999

  le aziende ospedaliere di riferimento di cui all'articolo 2, commi 1 e 2, del presente decreto

  Il finanziamento per le funzioni di didattica e ricerca e il relativo incremento tariffario spettano alle aziende ospedaliere di riferimento disciplinate dal decreto, non direttamente a un IRCCS privato privo della qualifica formale di Azienda Mista.

• art. 2, commi 1 e 2, d.lgs. 517/1999

  Individua le aziende ospedaliere di riferimento, comprese le aziende ospedaliere universitarie e le aziende ospedaliere integrate con l’università, cui si collega il finanziamento previsto dall’art. 7, comma 2.

• art. 3 l. 241/1990

  L’obbligo di motivazione non impone, per gli atti generali e programmatori di fissazione dei finanziamenti sanitari, una motivazione analitica riferita a ogni singola struttura, purché risultino comprensibili le ragioni programmatorie e finanziarie della scelta.

• art. 3, comma 2, l. 241/1990

  Gli atti amministrativi generali sono esclusi dall’obbligo di motivazione previsto dall’art. 3, ferma la necessità che le scelte programmatorie non risultino manifestamente illogiche o arbitrarie.

• art. 14 TFUE

  gli Stati provvedono affinché tali servizi funzionino in base a principi e condizioni, in particolare economiche e finanziarie, che consentano loro di assolvere i propri compiti

  La disposizione non impedisce alla Regione di operare scelte di programmazione e contenimento della spesa sanitaria, né impone la remunerazione integrale dei costi di ogni struttura privata accreditata.

• art. 97 Cost.

  Le scelte regionali in materia di finanziamento delle funzioni assistenziali, pur ampiamente discrezionali, devono rispettare i principi di imparzialità e buon andamento.

• art. 1, comma 174, l. 311/2004

  Il quadro del piano di rientro finanziario rafforza i vincoli di equilibrio economico-finanziario cui deve conformarsi la programmazione sanitaria regionale.

• art. 1, comma 180, l. 311/2004

  Costituisce il riferimento normativo dell’accordo collegato al piano di rientro sanitario regionale, richiamato come elemento vincolante della programmazione.

• art. 1, comma 796, lettera b), l. 296/2006

  Gli interventi attuativi del piano di rientro della Regione Lazio sono considerati vincolanti nella programmazione e nel contenimento della spesa sanitaria.

• art. 29 c.p.a.

  La mancata impugnazione della determinazione regionale successiva che definiva le attività finanziabili per il 2022 è stata valorizzata dalla difesa come causa di improcedibilità o carenza di interesse, pur restando il dispositivo un rigetto nel merito.

Massime di principio

• In assenza di criteri statali generali sufficientemente determinati sulle funzioni assistenziali non tariffabili, spetta alla Regione individuare annualmente le attività da finanziare ai sensi dell’art. 8-sexies del d.lgs. 502/1992, sulla base del fabbisogno sanitario, della complessità delle prestazioni e delle risorse disponibili.
• La discrezionalità regionale nella programmazione sanitaria comprende la possibilità di concentrare il finanziamento per funzioni sulle attività con rilevanti costi di attesa, quali emergenza, terapia intensiva e trapianti, purché la scelta sia coerente con gli obiettivi di equilibrio finanziario, con gli indirizzi programmatori e non sia manifestamente illogica o arbitraria.
• La limitatezza delle risorse e l’assoggettamento della Regione a un piano di rientro possono giustificare la riduzione o la selezione delle funzioni assistenziali finanziate e impediscono di riconoscere alle strutture private accreditate un diritto alla remunerazione integrale di tutti i costi sostenuti.
• Il finanziamento previsto dall’art. 7, comma 2, del d.lgs. 517/1999 spetta alle aziende ospedaliere di riferimento individuate dall’art. 2, commi 1 e 2, dello stesso decreto; un IRCCS privato non acquisisce tale diritto per il solo fatto di cooperare con un’università o con un’azienda ospedaliera universitaria, in assenza di un formale riconoscimento come Azienda Mista o di altro titolo previsto dalla legge.
• La convenzione tra un IRCCS privato e un’azienda ospedaliera universitaria può disciplinare i rapporti economici derivanti dall’attività formativa svolta presso la struttura privata, ma non trasferisce a quest’ultima il diritto al finanziamento regionale direttamente previsto per l’azienda ospedaliera di riferimento.
• Le scelte generali di programmazione sanitaria non sono sindacabili dal giudice amministrativo nel merito e possono essere annullate soltanto in presenza di manifesta illogicità, arbitrarietà, ingiustizia manifesta o carenza istruttoria rilevante.

Come è indicizzato