Sentenza n. 408/2026 - L'aquila, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l'ordinanza di ripristino n. 2 del 3 giugno 2022, deducendo: omessa comunicazione alle amministrazioni competenti in materia paesaggistica, in violazione dell'art. 27, comma 2, d.P.R. 380/2001; omessa comunicazione di avvio del procedimento, in violazione dell'art. 7 l. 241/1990; difetto di istruttoria e violazione dell'art. 6 l. 241/1990; erronea qualificazione dell'intervento e mancata applicazione della sanzione pecuniaria prevista dall'art. 37 d.P.R. 380/2001; violazione dei principi di proporzionalità e di tutela del legittimo affidamento per il tempo trascorso dalla realizzazione del manufatto e per l'inerzia comunale; omessa valutazione della sanzione alternativa alla demolizione e degli effetti del ripristino sulle parti legittimamente realizzate, ai sensi dell'art. 34, comma 2, d.P.R. 380/2001; erronea presupposizione della demanialità dei terreni, sostenendo l'intervenuta usucapione e l'inefficacia sopravvenuta della determinazione regionale che aveva disposto la reintegra dei terreni nel demanio civico. La ricorrente ha inoltre richiamato il giudizio civile pendente per l'accertamento dell'usucapione. Il Comune ha sostenuto che i terreni appartengono al demanio civico, che la determinazione regionale ha natura ricognitiva e reintegrativa di una demanialità preesistente, che i beni civici sono inalienabili e inusucapibili e che l'art. 35 d.P.R. 380/2001 impone la demolizione degli abusi realizzati su suoli demaniali.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. In via incidentale, ai soli fini della decisione sulla legittimità dell'ordinanza, ha ritenuto che i terreni appartenessero al demanio civico comunale. La cognizione incidentale della questione proprietaria è stata ritenuta ammissibile ai sensi dell'art. 8, comma 1, c.p.a., senza efficacia di giudicato sul diritto di proprietà. Il giudizio civile promosso per l'usucapione, essendo ancora pendente, non dimostra l'acquisto della proprietà; inoltre, la ricorrente non ha provato il possesso utile, continuato e ininterrotto. La determinazione regionale del 2011 è stata qualificata come ricognitiva e reintegrativa di una demanialità preesistente, non costitutiva della stessa. I beni di demanio civico sono inalienabili, indivisibili e inusucapibili e la loro natura non può venir meno senza un formale provvedimento di sdemanializzazione. Il termine biennale previsto dalla determinazione regionale riguarda soltanto l'autorizzazione alla successiva alienazione o concessione e il suo inutile decorso non determina la perdita della proprietà comunale né la caducazione della demanialità. Accertata la natura demaniale dei suoli, l'ordinanza è stata correttamente adottata ai sensi dell'art. 35 d.P.R. 380/2001. Il primo motivo è stato respinto perché l'art. 35, quale disciplina speciale, impone la comunicazione all'ente proprietario del suolo e non prevede l'obbligo prospettato dalla ricorrente; comunque, l'eventuale omissione non avrebbe potuto condurre a un esito diverso, trattandosi di potere vincolato, con applicazione dell'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990. I motivi relativi alla comunicazione di avvio sono stati respinti sia perché la nota comunale del 15 aprile 2022 costituiva comunque valida comunicazione di avvio, sia perché l'ordine di demolizione ex art. 35 è vincolato e non richiede tale adempimento. Sono state escluse l'applicabilità dell'art. 37, riferito agli interventi soggetti a SCIA, e dell'art. 34, relativo alla parziale difformità dal permesso di costruire: l'art. 35 non contempla una sanzione pecuniaria alternativa alla demolizione. È stata respinta anche la censura sull'affidamento, poiché il decorso del tempo e l'inerzia amministrativa non legittimano la conservazione dell'abuso e non impongono una motivazione rafforzata sull'interesse pubblico, tanto più per gli abusi su suolo demaniale. Le spese sono state poste a carico della ricorrente e liquidate in euro 2.000, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 8, comma 1, c.p.a.

  Il giudice amministrativo nelle materie in cui non ha giurisdizione esclusiva conosce, senza efficacia di giudicato, di tutte le questioni pregiudiziali o incidentali relative a diritti, la cui risoluzione sia necessaria per pronunciare sulla questione principale.

  Il giudice amministrativo può esaminare incidentalmente la questione proprietaria quando sia necessaria per decidere sulla legittimità dell'atto impugnato, senza pronunciare un accertamento con efficacia di giudicato sul diritto soggettivo.

• art. 35 d.P.R. 380/2001

  Qualora sia accertata la realizzazione (...) di interventi in assenza di permesso di costruire, ovvero in totale o parziale difformità dal medesimo, su suoli del demanio o del patrimonio dello Stato o di enti pubblici, il dirigente o il responsabile dell'ufficio, previa diffida non rinnovabile, ordina al responsabile dell'abuso la demolizione ed il ripristino dello stato dei luoghi, dandone comunicazione all'ente proprietario del suolo.

  La disposizione introduce un regime speciale e vincolato per gli abusi realizzati su suoli demaniali o pubblici, imponendo demolizione e ripristino e non prevedendo una sanzione pecuniaria alternativa.

• art. 27, comma 2, d.P.R. 380/2001

  Qualora si tratti di aree assoggettate alla tutela di cui al regio decreto 30 dicembre 1923, n. 3267, o appartenenti ai beni disciplinati dalla legge 16 giugno 1927, n. 1766, nonché delle aree di cui al decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490, il dirigente provvede alla demolizione ed al ripristino dello stato dei luoghi, previa comunicazione alle amministrazioni competenti le quali possono eventualmente intervenire, ai fini della demolizione, anche di propria iniziativa.

  La comunicazione alle amministrazioni preposte al vincolo coordina l'esercizio dei poteri repressivi, ma non esclude la competenza autonoma del Comune; nel caso concreto, l'art. 35 costituisce la disciplina speciale applicabile.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Il provvedimento non è annullabile per vizi procedurali qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

  L'eventuale omissione di un adempimento procedimentale non comporta l'annullamento quando la natura vincolata del potere renda evidente l'immutabilità del contenuto finale.

• art. 7 l. 241/1990

  La nota comunale che indica l'oggetto dell'accertamento, il termine per i chiarimenti e la richiesta dei titoli edilizi è stata ritenuta idonea a svolgere la funzione di comunicazione di avvio; in ogni caso, l'ordine ex art. 35 è potere vincolato.

• art. 3, comma 3, l. 168/2017

  I beni di cui al comma 1 appartengono alle comunità titolari, sono inalienabili, indivisibili, inusucapibili e soggetti al vincolo di conservazione dell'assetto paesaggistico e della destinazione agrosilvo-pastorale.

  I beni appartenenti al demanio civico sono soggetti a un regime di inalienabilità, indivisibilità e inusucapibilità.

• art. 823 c.c.

  I beni che fanno parte del demanio pubblico sono inalienabili e non possono formare oggetto di diritti a favore di terzi, se non nei modi e nei limiti stabiliti dalle leggi che li riguardano.

  Il regime demaniale impedisce l'acquisto per usucapione e la costituzione di diritti di terzi, salvo i modi e i limiti previsti dalla legge.

• art. 1158 c.c.

  La ricorrente lo ha invocato per sostenere l'usucapione ventennale, ma il giudice ha escluso l'acquisto per usucapione in ragione della natura demaniale dei beni e dell'assenza di prova del possesso utile.

• art. 1159-bis c.c.

  La ricorrente lo ha invocato per sostenere il perfezionamento dell'usucapione quindicennale, ma la tesi è stata respinta per la natura inusucapibile dei terreni e per il difetto di prova.

• art. 34 d.P.R. 380/2001

  La disciplina della sanzione pecuniaria sostitutiva riguarda gli interventi eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire e non è applicabile all'abuso realizzato in totale assenza di titolo su suolo demaniale.

• art. 37 d.P.R. 380/2001

  La disposizione riguarda gli interventi eseguiti in assenza o difformità dalla SCIA e non si applica a interventi privi di permesso di costruire realizzati su suolo demaniale.

Massime di principio

• Il giudice amministrativo può conoscere incidentalmente della titolarità o della natura pubblica del suolo quando tale questione sia pregiudiziale alla verifica della legittimità di un'ordinanza repressiva edilizia, ma la relativa cognizione non produce giudicato sul diritto soggettivo.
• I beni appartenenti al demanio civico sono inalienabili, indivisibili e inusucapibili; l'inerzia dell'ente pubblico o il possesso privato protratto nel tempo non determinano una sdemanializzazione tacita né consentono l'acquisto per usucapione in assenza di un formale provvedimento di sdemanializzazione.
• La determinazione amministrativa che accerta e reintegra terreni nel demanio civico ha natura ricognitiva e reintegrativa quando riconosce una demanialità preesistente; il termine previsto per la successiva alienazione o concessione incide sull'autorizzazione alla cessione, non sulla permanenza della demanialità.
• Per gli interventi edilizi abusivi realizzati su suoli demaniali, l'art. 35 d.P.R. 380/2001 configura un potere vincolato di demolizione e ripristino, senza sanzione pecuniaria alternativa e senza necessità di una valutazione discrezionale dell'interesse pubblico alla repressione.
• Il decorso del tempo dalla realizzazione dell'abuso e l'inerzia amministrativa non generano un legittimo affidamento tutelabile alla conservazione dell'opera abusiva né impongono una motivazione rafforzata sull'interesse pubblico alla demolizione.
• Quando il contenuto del provvedimento vincolato non avrebbe potuto essere diverso, l'omissione di un adempimento procedimentale non determina l'annullabilità dell'atto ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990.

Come è indicizzato