Sentenza n. 1157/2026 - Cagliari, Sezione 1

Esito

La controversia

Con il ricorso n. 633/2024 il cittadino straniero, presente in Italia da undici anni e titolare di un lavoro subordinato a tempo indeterminato come manovale edile, ha impugnato il diniego di rinnovo del permesso, fondato su tre condanne penali e sull’asserita assenza di legami familiari e di adeguata documentazione sanitaria. Ha dedotto che le condanne non rientravano tra quelle automaticamente ostative, che mancava una valutazione concreta della pericolosità sociale, che la Questura aveva erroneamente escluso i legami familiari con una cittadina italiana e aveva omesso di considerare il radicamento, il lavoro, il reddito, la conoscenza della lingua italiana e le condizioni di salute; ha inoltre lamentato difetto di motivazione e di istruttoria, travisamento e violazione del principio di proporzionalità e dell’art. 8 CEDU. Con motivi aggiunti ha contestato la nota dell’8 luglio 2025 che aveva confermato la pericolosità, rilevando che ripeteva l’elenco delle condanne e richiamava un arresto del 25 ottobre 2016 senza considerare che la notizia di reato era stata archiviata nel 2020 perché la sostanza era detenuta dal fratello. Con il ricorso n. 902/2025 ha impugnato l’avviso orale del 12 agosto 2025, deducendo difetto di istruttoria e motivazione, inattualità degli elementi, automatismo fondato sui precedenti penali e sviamento, assumendo che la misura fosse stata adottata strumentalmente in conseguenza del giudizio sul permesso di soggiorno.

La decisione

Il ricorso n. 633/2024 è accolto: il diniego del rinnovo è annullato, facendo salve le ulteriori determinazioni dell’Amministrazione. Il TAR ha ritenuto illegittimo fondare il diniego sulla mera elencazione di precedenti penali non automaticamente ostativi: occorre una valutazione concreta e adeguatamente motivata della pericolosità, con bilanciamento tra sicurezza pubblica e radicamento dello straniero. La Questura non ha considerato la permanenza in Italia da undici anni né il contratto di lavoro a tempo indeterminato; inoltre, l’arresto del 2016 era irrilevante perché la relativa notizia di reato era stata archiviata nei confronti del ricorrente. Il ricorso n. 902/2025 è invece respinto e l’avviso orale è confermato. Per questa misura, di natura monitoria e meno incisiva rispetto alle altre misure di prevenzione, possono bastare elementi circostanziati anche indiziari e non è necessario un accertamento penale; il sindacato giudiziale riguarda la manifesta irragionevolezza o arbitrarietà. Considerate unitariamente le vicende e le condanne, il TAR ha ritenuto non illogico il giudizio di potenziale pericolosità, nonostante la risalenza dei fatti: il mero trascorrere del tempo e l’esistenza di un rapporto di lavoro non dimostravano il superamento della situazione di rischio. La motivazione difensiva sulle frequentazioni con soggetti controindicati, introdotta soltanto in memoria, è stata considerata integrazione postuma inammissibile e non è stata utilizzata. Escluso anche lo sviamento, poiché diniego del permesso e avviso orale sono misure autonome. Le spese di entrambi i giudizi sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 4, comma 3, d.lgs. 286/1998

  Secondo un orientamento giurisprudenziale consolidato (Cons. Stato, sez. III, 23 giugno 2026, n. 5002; id. 22 luglio 2022, n. 6423; id. 23 luglio 2018, n. 4455), cui il Collegio intende aderire, il diniego o la revoca del titolo di soggiorno (qualunque esso sia) non possono fondarsi automaticamente sulla mera esistenza di precedenti penali ex se non ostativi, richiedendo invece una valutazione in concreto della pericolosità sociale dell’interessato, sorretta da adeguata motivazione e articolata attraverso un effettivo bilanciamento tra esigenze di ordine e sicurezza pubblica e interesse all’inserimento nel tessuto sociale.

  La disposizione non consente di trasformare precedenti penali non automaticamente ostativi in un diniego automatico del titolo; l’Amministrazione deve motivare una valutazione concreta della pericolosità e bilanciare la sicurezza pubblica con l’inserimento sociale.

• artt. 4, 5 e 9 d.lgs. 286/1998

  I precedenti penali riportati dallo straniero e la condivisibile prevalenza delle esigenze di sicurezza pubblica, di conseguenza, non possono esentare l’Amministrazione dal fondare i propri atti su un motivato e non meramente apparente raffronto con gli elementi favorevoli rappresentati dallo straniero e, quindi, su un’effettiva ponderazione comparativa tra l’interesse pubblico al mantenimento dell’ordine e della sicurezza e l’interesse dello straniero ad integrarsi nel tessuto sociale.

  Nel valutare il rilascio o rinnovo del titolo, l’Amministrazione deve confrontare effettivamente i precedenti e le esigenze di sicurezza con gli elementi favorevoli e il grado di integrazione dello straniero, esplicitando tale ponderazione.

• art. 1 d.lgs. 159/2011

  Ne consegue che è legittimo procedere all’avviso orale anche in assenza di contestazioni sottoposte all’esame della autorità giudiziaria, purché emerga una situazione nel suo complesso rivelatrice di personalità incline a comportamenti antisociali, che ne fanno ragionevolmente ascrivere l’appartenenza ad una delle categorie di cui all’art. 1, d.lgs. n. 159 del 2011.

  Per l’avviso orale non occorre una condanna o una contestazione penale sottoposta al giudice, ma deve risultare dal complesso degli elementi una personalità ragionevolmente riconducibile a una categoria di pericolosità prevista dalla norma.

• art. 3, commi 1 e 4, d.lgs. 159/2011

  A differenza di quanto la legge richiede per le altre ben più invasive misure di prevenzione, la valutazione degli elementi di fatto che devono sorreggere l’avviso orale risulta quindi essere meno stringente, trattandosi di un provvedimento avente natura ed efficacia meramente monitoria ed infra-procedimentale che, come tale, non produce immediatamente effetti riduttivi o compressivi delle libertà individuali, diversamente da quanto accade per le altre misure di prevenzione; il giudizio sulla pericolosità sociale, che deve precedere il provvedimento di avviso orale, non richiede pertanto la sussistenza di prove compiute sulla commissione di reati, essendo sufficienti – come si è detto – anche meri sospetti su elementi di fatto tali da indurre l’Autorità di polizia a ritenere sussistenti le condizioni di pericolosità sociale che possono dare luogo, da parte del giudice, all’applicazione delle misure di prevenzione;

  L’avviso orale, in ragione della sua natura monitoria e della limitata incidenza immediata sulle libertà, può fondarsi su elementi di fatto indiziari e sospetti, senza prova compiuta di reati; la valutazione deve comunque sostenere un giudizio di pericolosità e non essere manifestamente irragionevole o arbitraria.

• art. 3 l. 241/1990

  Il provvedimento impugnato non si conforma ai richiamati principi, risultando carente sotto il profilo motivazionale, in quanto non fondato su una compiuta valutazione dei suddetti elementi.

  La motivazione del diniego di soggiorno è insufficiente quando si limita a richiamare condanne senza valutare gli elementi individuali rilevanti per il giudizio concreto di pericolosità e per il bilanciamento degli interessi.

Massime di principio

• Il diniego o la revoca di un titolo di soggiorno non può fondarsi automaticamente su precedenti penali che non costituiscano, per legge, causa ostativa automatica: l’Amministrazione deve formulare e motivare un giudizio concreto di pericolosità sociale.
• Nel decidere sul titolo di soggiorno, l’Amministrazione deve bilanciare in modo effettivo e motivato le esigenze di ordine e sicurezza pubblica con il grado di radicamento dello straniero, considerando, tra l’altro, durata della presenza, stabilità lavorativa e abitativa, reddito e legami familiari.
• L’avviso orale è una misura di prevenzione monitoria e meno incisiva delle misure che impongono restrizioni: può essere fondato anche su elementi indiziari e sospetti, senza che sia necessaria una condanna o la prova compiuta della commissione di reati, purché il quadro complessivo sostenga ragionevolmente il giudizio di pericolosità.
• Nel sindacato sull’avviso orale, il giudice verifica in particolare la manifesta irragionevolezza o arbitrarietà della valutazione amministrativa. La risalenza dei fatti non esclude di per sé l’attualità del pericolo; occorrono elementi sopravvenuti idonei a dimostrare il superamento della situazione di rischio, e il solo trascorrere del tempo o l’esistenza di un rapporto di lavoro non sono sufficienti.
• La legittimità di un diniego del titolo di soggiorno e quella di un avviso orale fondati su vicende in parte coincidenti vanno valutate secondo i rispettivi presupposti e la diversa incidenza dei due provvedimenti.

Come è indicizzato