Sentenza n. 136/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente aveva presentato domanda di incentivo nell'ambito dell'Asse 2 dell'Avviso pubblico INAIL 2021, relativo ai progetti per la riduzione del rischio da movimentazione manuale di carichi, proponendo l'acquisto di paranchi destinati al sollevamento di strutture e attrezzature per spettacoli. La domanda era stata respinta perché il progetto non dimostrava il rispetto degli obiettivi e dei requisiti dell'Avviso. Con il primo motivo sono state dedotte la violazione e falsa applicazione della norma tecnica UNI ISO 11228-1, dell'Allegato 2 all'Avviso e della l. 241/1990, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria, difetto di motivazione, illogicità manifesta e travisamento. La ricorrente sosteneva che la documentazione e le perizie asseverate dimostrassero un indice di rischio superiore a 3 prima dell'intervento e inferiore a 1 dopo l'acquisto dei paranchi, e che INAIL avrebbe dovuto valutare soltanto le operazioni di presa, sollevamento e deposizione degli elementi scenici sulle strutture portanti, senza considerare carico e scarico dal mezzo di trasporto. Con il secondo motivo è stata dedotta la violazione dell'Avviso e della l. 241/1990, il difetto di motivazione e l'erroneità dei presupposti, sostenendo che INAIL non avesse considerato le osservazioni presentate in risposta al preavviso di rigetto e avesse fondato il diniego su ragioni diverse, oltre a perseguire finalità non coerenti con il miglioramento della sicurezza sul lavoro. Con il terzo motivo è stata dedotta la violazione dell'art. 19 dell'Avviso e degli artt. 10 e 10-bis l. 241/1990, per la mancata coincidenza tra i motivi ostativi comunicati e quelli posti a fondamento del provvedimento finale. La ricorrente aveva inoltre chiesto il risarcimento di euro 53.492,00 e una CTU sull'idoneità della documentazione e sulla valutazione del rischio.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha anzitutto rigettato la censura relativa alla violazione del contraddittorio procedimentale, rilevando che due dei tre motivi ostativi indicati nel provvedimento finale coincidevano con quelli comunicati nel preavviso di rigetto. Tali motivi erano autonomi e autosufficienti, sicché ciascuno era idoneo a sorreggere il diniego. Il terzo motivo, relativo alla possibile destinazione dei paranchi al sollevamento di strutture già assemblate, costituiva inoltre conseguenza diretta delle osservazioni presentate dalla ricorrente e non introduceva una ragione estranea al contraddittorio. È stata respinta anche la censura concernente la mancata considerazione degli apporti procedimentali, poiché INAIL li aveva esaminati e aveva spiegato perché non superassero le criticità rilevate. Il giudice ha chiarito che l'Avviso non incentivava qualsiasi miglioramento della sicurezza, ma soltanto progetti conformi a requisiti tecnici predeterminati; un'interpretazione meramente teleologica avrebbe alterato la par condicio tra i potenziali beneficiari. Nel merito, la ricorrente non aveva soddisfatto il requisito relativo alla misurazione dell'indice di rischio: la stessa perizia asseverata aveva dichiarato l'impossibilità di valutare la situazione post-intervento secondo la UNI ISO 11228-1 e il Technical report ISO/TR 12295, mentre l'Avviso non prevedeva metodi alternativi. La domanda era quindi carente di un requisito vincolante e la mancata ammissione costituiva atto vincolato. Inoltre, poiché le medesime persone svolgevano sia la movimentazione degli elementi dalla zona di stoccaggio al luogo di installazione sia il montaggio delle strutture e degli elementi, non era possibile frazionare le attività ai fini della domanda: il progetto avrebbe dovuto considerare anche carico e scarico del mezzo di trasporto. Tale rilievo rendeva irrilevante stabilire se i paranchi fossero destinati soltanto al sollevamento delle strutture complete o anche al posizionamento dei singoli elementi. La domanda risarcitoria e la richiesta di CTU non sono state accolte in quanto il ricorso è stato integralmente respinto. Le spese sono state compensate, mentre il contributo unificato è rimasto a carico della ricorrente.

Norme richiamate

• art. 11, commi 1, lettera a), e 5, d.lgs. 81/2008

  Costituisce la base normativa dell'incentivo INAIL per interventi in materia di salute e sicurezza sul lavoro.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il provvedimento finale può sviluppare motivazioni direttamente conseguenti alle osservazioni presentate dall'interessato in risposta al preavviso di rigetto; nel caso concreto non vi è stata violazione del contraddittorio perché due motivi erano già stati comunicati e il terzo costituiva conseguenza delle osservazioni.

• artt. 10 e 10-bis l. 241/1990

  Le garanzie partecipative risultano rispettate quando il destinatario sia stato posto in condizione di conoscere le ragioni ostative sostanziali e l'amministrazione esamini le osservazioni presentate.

• art. 19 Avviso pubblico INAIL 2021

  Disciplina la fase di verifica della domanda; il mancato superamento della verifica impedisce l'ammissione al contributo.

• Allegato 2 all'Avviso pubblico INAIL 2021

  Qualora il progetto sia relativo alla riduzione del rischio connesso a diversi compiti di sollevamento e abbassamento di carichi: • se si tratta di compiti svolti in successione, l’indice di rischio da considerare ai fini della valutazione è il SLI, riferito alla loro totalità; • se si tratta di compiti svolti in momenti separati nell’ambito del turno e/o da persone diverse, è necessario calcolare l’indice CLI o VLI per ogni singolo compito individuato.

  Quando le diverse attività sono svolte in successione dalle stesse persone, la valutazione deve riferirsi alla loro totalità e non è possibile frazionare il progetto; devono quindi essere considerate anche le fasi di carico e scarico connesse alla movimentazione complessiva.

• UNI ISO 11228-1

  È il metodo tecnico prescritto dall'Avviso per la valutazione dell'indice di rischio da movimentazione manuale di carichi; l'impossibilità di applicarlo impedisce di dimostrare il raggiungimento dei valori richiesti.

• Technical report ISO/TR 12295

  Integra, secondo l'Avviso, i criteri tecnici per la valutazione dell'indice di rischio; non può essere sostituito da modalità alternative non previste dall'Avviso.

Massime di principio

• In una procedura di concessione di incentivi pubblici regolata da un avviso, il miglioramento sostanziale della sicurezza perseguito dal progetto non è sufficiente se non sono rispettati anche i requisiti tecnici e documentali specificamente prescritti dall'avviso; l'amministrazione deve applicare tali requisiti nel rispetto della par condicio tra i richiedenti.
• Quando l'avviso impone un determinato metodo tecnico per calcolare un indice di rischio e non prevede metodi alternativi, l'impossibilità, attestata dalla stessa documentazione del richiedente, di applicare quel metodo impedisce di ritenere dimostrato il requisito richiesto e può comportare il rigetto vincolato della domanda.
• Se più compiti di movimentazione sono svolti in successione dalle stesse persone nell'ambito della medesima attività lavorativa, la valutazione richiesta dall'avviso deve riferirsi alla loro totalità; non è consentito isolare soltanto alcune fasi del ciclo lavorativo escludendo attività ulteriori, come carico e scarico, quando esse sono svolte dagli stessi lavoratori.
• La comunicazione dei motivi ostativi non impone una coincidenza letterale assoluta con la motivazione finale: non vi è violazione dell'art. 10-bis l. 241/1990 quando i motivi fondamentali siano già stati comunicati e l'ulteriore ragione sia conseguenza diretta e coerente delle osservazioni presentate dall'interessato.
• In presenza di una pluralità di motivi autonomi e autosufficienti, ciascuno idoneo a sostenere il diniego, l'eventuale illegittimità di uno dei motivi non determina l'annullamento dell'atto se gli altri motivi risultano legittimi e sufficienti a fondarlo.

Come è indicizzato