Sentenza n. 4320/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Nel giudizio di primo grado un’impresa operante nel settore televisivo, collocata oltre la centesima posizione nella graduatoria, aveva impugnato il decreto ministeriale di approvazione della graduatoria definitiva e degli importi dei contributi per l’annualità 2022, contestando l’applicazione dell’art. 6, comma 2, del d.P.R. n. 146/2017, recante il cosiddetto scalino preferenziale: il 95% delle risorse alle prime cento emittenti e il restante 5% alle successive. La ricorrente sosteneva che tale disposizione fosse stata già annullata dal Consiglio di Stato con riferimento alle precedenti annualità e non potesse essere nuovamente applicata. Deduceva inoltre l’illegittimità costituzionale dell’art. 4-bis, comma 1, del d.l. n. 91/2018, convertito dalla l. n. 108/2018, nella parte in cui aveva richiamato integralmente il d.P.R. n. 146/2017, prospettando la violazione degli artt. 2, 3, 21, 24, 41, 77, 103, 111, 113 e 117 Cost., nonché dei principi di autonomia e del pluralismo informativo. Il TAR aveva accolto il ricorso ritenendo che la legificazione del regolamento riguardasse soltanto l’annualità 2019 e che, per l’anno 2022, l’art. 6, comma 2, fosse ancora una disposizione regolamentare già annullata. Le imprese controinteressate e il Ministero hanno appellato la sentenza sostenendo che il rinvio legislativo al d.P.R. n. 146/2017 fosse recettizio e avesse attribuito rango primario a tutte le disposizioni regolamentari, con efficacia non limitata al 2019. Hanno inoltre dedotto che il giudicato formatosi sulle precedenti sentenze del Consiglio di Stato non potesse incidere su norme successivamente legificate. La Corte costituzionale, dopo la rimessione della questione da parte del Consiglio di Stato, ha dichiarato non fondate le questioni di legittimità costituzionale con sentenza n. 44/2025. Il Ministero ha proposto un autonomo appello con analoga censura.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha riunito gli appelli e li ha accolti, riformando integralmente la sentenza del TAR e respingendo il ricorso introduttivo. In adesione alla sentenza della Corte costituzionale n. 44/2025, il Collegio ha ritenuto che l’art. 4-bis del d.l. n. 91/2018 abbia operato un rinvio recettizio al d.P.R. n. 146/2017, novando la fonte e attribuendo rango primario a tutte le disposizioni del regolamento, compreso l’art. 6, comma 2, sullo scalino preferenziale. Il carattere recettizio deriva dalla formula legislativa secondo cui il regolamento deve intendersi «qui integralmente riportato»; il rinvio integrale a uno specifico regolamento comprende tutte le norme in esso contenute. La legificazione ha efficacia dal 22 settembre 2018, data di entrata in vigore della legge di conversione n. 108/2018, e non è limitata all’annualità 2019: la modifica del regime transitorio relativa a tale anno non circoscrive temporalmente la novazione della fonte. Pertanto, per l’annualità 2022, il decreto ministeriale impugnato applicava una disciplina avente rango legislativo. Il giudice amministrativo non può sindacare direttamente la legittimità costituzionale della disciplina primaria né annullare l’atto applicativo sulla base delle precedenti sentenze del Consiglio di Stato, poiché il giudicato relativo all’illegittimità della norma regolamentare copre il periodo anteriore alla legificazione e non si estende alla disciplina divenuta primaria. Le questioni di costituzionalità erano state dichiarate non fondate dalla Corte costituzionale, sicché i motivi del ricorso introduttivo risultavano infondati. Le spese del doppio grado sono state compensate per la complessità della questione e per l’intervento della Corte costituzionale.

Norme richiamate

• art. 4-bis d.l. 25 luglio 2018, n. 91, convertito dalla l. 21 settembre 2018, n. 108

  da intendersi qui integralmente riportato

  La disposizione ha operato un rinvio recettizio al d.P.R. n. 146/2017, determinando la novazione della fonte e attribuendo rango primario a tutte le disposizioni del regolamento, con efficacia dal 22 settembre 2018.

• art. 6, comma 2, d.P.R. 23 agosto 2017, n. 146

  La disciplina dello scalino preferenziale, destinando il 95% delle risorse alle prime cento emittenti e il 5% alle successive, è divenuta norma di rango primario per effetto dell’art. 4-bis del d.l. n. 91/2018 ed è stata legittimamente applicata alla graduatoria 2022.

• art. 13, comma 1-bis, d.l. 18 ottobre 2023, n. 145, convertito dalla l. 15 dicembre 2023, n. 191

  l’articolo 4-bis del decreto-legge 25 luglio 2018, n. 91, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 settembre 2018, n. 108, nella parte in cui riporta integralmente il decreto del Presidente della Repubblica 23 agosto 2017, n. 146, si interpreta nel senso che il rinvio operato alle disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica 23 agosto 2017, n. 146, ha inteso attribuire valore di legge a tutte le disposizioni ivi contenute a decorrere dalla sua entrata in vigore

  La disposizione interpretativa conferma la portata integrale della legificazione e la decorrenza dalla data di entrata in vigore dell’art. 4-bis.

• art. 21 Cost.

  La Corte costituzionale ha escluso che la disciplina statale dei contributi, comprensiva dei criteri meritocratici e dello scalino preferenziale, violi il pluralismo informativo.

• art. 77 Cost.

  La Corte costituzionale ha escluso l’illegittimità costituzionale dell’intervento legislativo in relazione ai presupposti e ai limiti della decretazione d’urgenza.

• artt. 3, 24, 103, 111, commi 1 e 2, e 113 Cost.

  La Corte costituzionale ha escluso le censure concernenti uguaglianza, tutela giurisdizionale, riparto della giurisdizione e garanzie del giusto processo.

• art. 117, comma 1, Cost., in relazione all’art. 6 CEDU

  Sono state dichiarate non fondate le censure relative al diritto a un equo processo e agli obblighi convenzionali.

• artt. 2, 3, 21, 41 Cost. e art. 117, comma 1, Cost., in relazione agli artt. 10 e 14 CEDU

  Sono state escluse le violazioni dei principi di pluralismo, libertà di espressione, libertà economica e non discriminazione.

• art. 96, comma 1, c.p.a.

  Ha costituito la base processuale per la riunione degli appelli proposti contro la medesima sentenza.

• art. 55, comma 10, c.p.a.

  Ha consentito la definizione celere del merito dopo l’accoglimento delle istanze cautelari ai soli fini della sollecita trattazione.

• art. 23 l. 11 marzo 1953, n. 87

  I giudizi sono stati sospesi in attesa della decisione della Corte costituzionale e successivamente riassunti.

Massime di principio

• Il rinvio legislativo a uno specifico regolamento accompagnato dalla formula secondo cui il regolamento è «integralmente riportato» ha natura recettizia e determina la novazione della fonte: tutte le disposizioni regolamentari richiamate acquistano rango legislativo, non soltanto quelle direttamente collegate alla modifica normativa contestualmente introdotta.
• Quando la legificazione integrale di un regolamento è contenuta in un inciso distinto da quello relativo alla modifica di un regime transitorio annuale, l’attribuzione del rango primario non è limitata all’annualità oggetto della disciplina transitoria, ma opera stabilmente dalla data di entrata in vigore della disposizione legislativa.
• Una disposizione regolamentare annullata dal giudice amministrativo può essere validamente applicata per periodi successivi alla sua legificazione, poiché il giudicato di annullamento copre l’illegittimità della norma regolamentare fino alla novazione della fonte e non impedisce l’applicazione della successiva disciplina primaria.
• Il giudice amministrativo non può sindacare direttamente la legittimità di una disposizione avente rango legislativo né annullare l’atto amministrativo applicativo per il solo fatto che la medesima regola, quando aveva natura regolamentare, era stata annullata; il controllo sulla norma primaria spetta alla Corte costituzionale nei limiti delle questioni rilevanti e non manifestamente infondate.
• La dichiarazione di non fondatezza delle questioni di legittimità costituzionale relative alla disciplina legislativa dei contributi rende infondati i motivi di ricorso diretti a contestare gli atti applicativi sulla base della violazione dei principi costituzionali esaminati dalla Corte.

Come è indicizzato