Cassazione Civile, Ordinanza n. 19823/2024 del 18/07/2024

Esito

La controversia

La controversia nasce da un decreto ingiuntivo ottenuto da un professionista per il pagamento del compenso relativo alla progettazione esecutiva dei lavori di costruzione dei loculi e di sistemazione del cimitero. Il Comune ha proposto opposizione deducendo, da un lato, la prescrizione del credito e, dall'altro, la nullità del contratto di prestazione d'opera professionale per violazione del divieto di cumulo degli incarichi, sostenendo che il professionista rivestiva la carica di direttore generale di una ASL. Il Tribunale ha accolto l'opposizione e la Corte d'appello ha confermato la decisione, ritenendo che il contratto fosse stato stipulato quando il ricorrente era già direttore generale, che tale carica fosse incompatibile con altri rapporti di lavoro o autonomi ai sensi dell'art. 3-bis del d.lgs. n. 502/1992 e dell'art. 53 del d.lgs. n. 165/2001, e che la violazione determinasse la nullità del contratto. In Cassazione il ricorrente ha dedotto: 1) violazione delle norme sull'incompatibilità, sostenendo che il direttore generale di ASL non sarebbe qualificabile come pubblico dipendente e che il divieto non varrebbe per i liberi professionisti; 2) violazione dell'art. 1418 c.c. e delle stesse norme speciali, sostenendo che la violazione del divieto comporterebbe solo sanzioni amministrative e non nullità del contratto; 3) violazione dei criteri di interpretazione del contratto e omesso esame di fatto decisivo, assumendo che la delibera di autorizzazione e la procedura di gara avessero rilievo per individuare un momento precedente di instaurazione del vincolo; 4) richiesta di rivisitazione delle spese nel caso di accoglimento del ricorso.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto infondati i primi due motivi, affermando che il direttore generale di ASL, pur avendo un rapporto di diritto privato, è comunque soggetto a un vincolo di esclusività e alle incompatibilità previste dall'art. 3-bis, comma 10, del d.lgs. n. 502/1992 e dall'art. 53 del d.lgs. n. 165/2001; tali norme si applicano anche ai rapporti di lavoro autonomo, perché ciò che rileva è l'inserimento dell'attività nell'apparato organizzativo della pubblica amministrazione e l'esigenza di tutela dell'imparzialità e del buon andamento. Ha inoltre ribadito che la violazione della disciplina imperativa sul cumulo di incarichi comporta la nullità dell'atto di conferimento dell'incarico, oltre alle ulteriori conseguenze previste dalla legge. Il terzo motivo è stato dichiarato inammissibile perché non colpiva la ratio decidendi della sentenza impugnata: la nullità era stata infatti fondata sul contrasto con il divieto di cumulo e sulla stipula del contratto in data successiva all'assunzione della carica, mentre le doglianze si concentravano sulla delibera interna di autorizzazione e su una pretesa retrodatazione del rapporto. La Corte ha anche chiarito che, nei contratti di prestazione d'opera professionale con la P.A., la forma scritta ad substantiam richiede un atto sottoscritto idoneo a instaurare concretamente il rapporto, mentre la delibera autorizzativa interna non basta. Il quarto motivo è stato ritenuto inidoneo a introdurre una censura autonoma. Il ricorrente è stato condannato alle spese di legittimità.

Norme richiamate

• art. 3-bis d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502

  comma ottavo; comma decimo; comma undicesimo

  il rapporto del direttore generale di ASL è esclusivo, incompatibile con ogni altro rapporto di lavoro dipendente o autonomo, e la violazione del divieto rende nullo il conferimento dell'incarico professionale stipulato in pendenza di tale rapporto

• art. 53 d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165

  la disciplina delle incompatibilità e dell'autorizzazione preventiva agli incarichi retribuiti ha portata ampia, si applica a tutti coloro che operano nell'organizzazione pubblica anche se legati da rapporto di diritto privato o autonomo, ed è norma imperativa la cui violazione comporta nullità dell'atto di conferimento dell'incarico

• art. 1418 c.c.

  richiamato dal ricorrente per sostenere la nullità; la Corte conferma comunque la nullità in ragione della violazione di norma imperativa

• art. 1362 c.c.

  invocato per l'interpretazione del contratto, ma le censure sono state ritenute non pertinenti alla ratio decidendi

• art. 1363 c.c.

  invocato per l'interpretazione del contratto, ma le censure sono state ritenute non pertinenti alla ratio decidendi

• art. 1364 c.c.

  invocato per l'interpretazione del contratto, ma le censure sono state ritenute non pertinenti alla ratio decidendi

• art. 1366 c.c.

  invocato per l'interpretazione del contratto, ma le censure sono state ritenute non pertinenti alla ratio decidendi

• art. 55, comma quinto, legge 8 giugno 1990, n. 142

  richiamato dal ricorrente e ritenuto non decisivo ai fini della nullità, poiché la Corte d'appello aveva fondato la decisione sul divieto di cumulo e sulla stipulazione successiva del contratto

• artt. 16 e 17 r.d. 18 novembre 1923, n. 2440

  per i contratti con la P.A. la forma scritta ad substantiam richiede un documento sottoscritto dalle parti che consenta di desumere la concreta instaurazione del rapporto e le condizioni essenziali della prestazione

• art. 16, quarto comma, r.d. 18 novembre 1923, n. 2440

  il verbale di aggiudicazione può equivalere al contratto solo nel caso previsto dalla norma, ma tale disciplina non è imperativa e non esclude la successiva stipulazione formale del contratto

• art. 97 Cost.

  richiamato come fondamento del principio di imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione

• art. 98 Cost.

  richiamato come fondamento costituzionale dell'obbligo di esclusività e della disciplina delle incompatibilità nel pubblico impiego e nei rapporti assimilati

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115

  richiamato nel dispositivo per le conseguenze economiche dell'esito del giudizio di legittimità

Massime di principio

• Il divieto di svolgere incarichi retribuiti senza preventiva autorizzazione o in presenza di incompatibilità opera in modo ampio anche nei confronti di soggetti legati alla pubblica amministrazione da rapporti di diritto privato o autonomo, quando tali soggetti siano inseriti nell'apparato organizzativo pubblico e soggetti a vincoli di esclusività.
• La violazione di una disciplina imperativa posta a tutela dell'esclusività e dell'imparzialità dell'azione amministrativa comporta la nullità del contratto o dell'atto di conferimento dell'incarico, oltre alle ulteriori conseguenze sanzionatorie previste dalla legge.
• Nei contratti di prestazione d'opera professionale stipulati con una pubblica amministrazione, la forma scritta ad substantiam richiede un atto formalmente idoneo a instaurare il vincolo negoziale; una mera delibera interna di autorizzazione o di impegno di spesa non equivale di per sé al contratto.
• In cassazione, le censure sono inammissibili quando non colpiscono la ratio decidendi effettiva della sentenza impugnata ma si limitano a contestare profili non decisivi o diversi da quelli su cui la decisione si fonda.
• L'interpretazione della normativa sulle incompatibilità va compiuta valorizzando la funzione della disciplina: garantire l'imparzialità, il buon andamento e l'esclusività del rapporto con la pubblica amministrazione, evitando che la possibilità di svolgere altre attività alteri la parità di trattamento tra soggetti soggetti a medesimo vincolo funzionale.

Come è indicizzato