Corte di giustizia, Sentenza C-424/23

Specifiche tecniche negli appalti pubblici di lavori: tassatività dei metodi di formulazione e limiti ai riferimenti a materiali specifici

La causa riguarda un rinvio pregiudiziale del tribunale delle imprese di Gand in una controversia tra una produttrice di tubature in plastica e un gestore di reti di pubblica utilità che, negli appalti per lavori di scarico delle acque, richiedeva tubature in gres e in cemento. La Corte è chiamata a interpretare l’articolo 42 della direttiva 2014/24/UE sulle specifiche tecniche negli appalti pubblici di lavori.

Contesto fattuale e procedimento principale

La Fluvius System Operator CV gestisce, nella Regione fiamminga, la costruzione, gestione e manutenzione di reti di scarico delle acque. Nei bandi per l’installazione o la sostituzione di scarichi, essa richiedeva l’uso di tubature in gres per lo smaltimento delle acque reflue e di tubature in cemento per lo scolo dell’acqua piovana, ammettendo altri materiali solo in circostanze tecniche particolari.

La DYKA Plastics NV, produttrice e fornitrice di tubature in plastica, ha contestato tale prassi sostenendo che essa escludesse indebitamente le sue soluzioni dalle procedure di gara e violasse i principi degli articoli 18 e 42 della direttiva 2014/24/UE, nonché le corrispondenti norme del diritto belga di recepimento. Ha quindi adito il giudice del rinvio chiedendo l’inibitoria della prassi e il risarcimento del danno.

Normativa rilevante

La Corte richiama in particolare:

• l’articolo 18, paragrafo 1, della direttiva 2014/24/UE, che impone parità di trattamento, non discriminazione, trasparenza e proporzionalità;
• l’articolo 42, paragrafi 1-4, della stessa direttiva, relativo alle specifiche tecniche;
• l’allegato VII, punto 1, lettera a), che definisce le specifiche tecniche negli appalti di lavori;
• il considerando 74, che privilegia soluzioni tecniche aperte alla concorrenza e, in linea generale, specifiche formulate in termini di prestazioni o requisiti funzionali;
• il considerando 92, che collega le specifiche tecniche all’oggetto dell’appalto e alla valutazione del miglior rapporto qualità/prezzo.

Viene inoltre menzionata, per il possibile quadro applicabile, la direttiva 2014/25/UE, ma la Corte ritiene che nel caso di specie si applichi la direttiva 2014/24/UE, con riserva di verifica da parte del giudice nazionale.

Le questioni pregiudiziali

Il giudice del rinvio domanda essenzialmente:

• se l’elenco delle modalità di formulazione delle specifiche tecniche previsto dall’articolo 42, paragrafo 3, sia tassativo;
• se il riferimento a tubature in gres e cemento costituisca un riferimento a tipo o produzione specifica vietato dall’articolo 42, paragrafo 4;
• se l’esclusione di prodotti alternativi integri automaticamente una violazione dei principi di cui all’articolo 42, paragrafo 2, e all’articolo 18, paragrafo 1.

Ragionamento della Corte sulla prima questione

La Corte osserva che l’articolo 42, paragrafo 3, stabilisce che le specifiche tecniche "sono formulate secondo una delle modalità seguenti", elencando quattro opzioni: prestazioni o requisiti funzionali; riferimento a specifiche tecniche e norme; combinazione dei due metodi; oppure riferimento per alcune caratteristiche e prestazioni/requisiti per le altre.

Da tale formulazione la Corte ricava che l’elenco è esaustivo: l’amministrazione aggiudicatrice deve usare uno dei metodi indicati e non altri. La precisazione iniziale relativa alle regole tecniche nazionali obbligatorie compatibili con il diritto dell’Unione non altera questo dato, ma introduce soltanto un limite esterno. Parimenti, la deroga dell’articolo 42, paragrafo 4, costituisce un’eccezione specifica rispetto al regime generale.

Ragionamento della Corte sulle seconde e terze questioni

La Corte chiarisce che, negli appalti di lavori, le specifiche tecniche servono a definire le caratteristiche del lavoro e possono includere prescrizioni sui materiali o sulle parti che compongono l’opera. Tuttavia, il materiale di cui un prodotto è costituito non è di per sé una "prestazione" o un "requisito funzionale" ai sensi dell’articolo 42, paragrafo 3, lettera a).

Ne consegue che, in un settore in cui esistono prodotti differenziati in base al materiale, l’obbligo di usare un materiale specifico equivale, in linea di principio, a un riferimento a un "tipo" o a una "produzione specifica" suscettibile di favorire o eliminare talune imprese o taluni prodotti, ai sensi dell’articolo 42, paragrafo 4.

La Corte distingue poi due ipotesi eccezionali:

• se il riferimento a un materiale specifico è giustificato dall’oggetto dell’appalto, può essere introdotto senza applicare il divieto della prima frase del paragrafo 4 né le condizioni delle frasi successive;
• se, pur non essendo così giustificato, una descrizione sufficientemente precisa e intelligibile non è possibile applicando il paragrafo 3, il riferimento è ammesso solo se accompagnato dalla menzione "o equivalente".

Tale eccezione, rileva la Corte, va interpretata restrittivamente e copre solo i casi in cui il requisito del materiale discenda inevitabilmente dall’oggetto dell’appalto, ad esempio per ragioni estetiche, di inserimento ambientale o perché nessuna soluzione tecnica alternativa è concepibile.

Applicazione al caso concreto

Nel procedimento principale, il riferimento a tubature in gres e in cemento non può essere qualificato come formulazione in termini di prestazioni o requisiti funzionali. Inoltre, se effettivamente la Fluvius non ha accompagnato tale specifica con la menzione "o equivalente", essa non può invocare l’eccezione che presuppone proprio tale menzione.

La Corte indica quindi che spetta al giudice nazionale verificare se, nel caso concreto, l’uso di tali materiali fosse realmente inevitabile in ragione dell’oggetto dell’appalto. In mancanza di tale inevitabilità, l’amministrazione aggiudicatrice deve astenersi dall’imporre un materiale specifico oppure deve consentire materiali equivalenti.

Ragionamento sulla quarta questione

La Corte afferma che l’articolo 42, paragrafo 2, riprende e concretizza, per quanto riguarda le specifiche tecniche, il principio di parità di trattamento e il divieto di limitare artificialmente la concorrenza sanciti dall’articolo 18, paragrafo 1.

Di conseguenza, se una specifica tecnica incompatibile con l’articolo 42, paragrafi 3 e 4, elimina talune imprese o taluni prodotti, essa viola necessariamente anche l’obbligo di garantire pari accesso e il divieto di ostacoli ingiustificati alla concorrenza.

Dispositivo

La Corte conclude che:

• l’elenco dei metodi di formulazione delle specifiche tecniche di cui all’articolo 42, paragrafo 3, è esaustivo, salve le regole tecniche nazionali obbligatorie compatibili con il diritto UE e l’articolo 42, paragrafo 4;
• le amministrazioni aggiudicatrici non possono, senza "o equivalente", indicare materiali specifici nei documenti di gara, salvo che l’uso di quel materiale sia inevitabilmente imposto dall’oggetto dell’appalto e non vi siano alternative tecniche;
• la violazione delle regole dell’articolo 42, paragrafi 3 e 4, implica necessariamente la violazione dell’articolo 42, paragrafo 2, e dell’articolo 18, paragrafo 1.

Implicazioni pratiche

La pronuncia conferma che la stazione appaltante non può orientare in modo selettivo la gara verso una determinata tecnologia o materia prima, se non nei casi eccezionali e rigorosamente giustificati previsti dalla direttiva. Per gli operatori economici, la decisione rafforza la possibilità di contestare capitolati che escludano ex ante soluzioni alternative, anche quando tali soluzioni siano offerte da più imprese sul mercato.