Sentenza n. 1854/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, subappaltatrice nei lavori di recupero museale della Fortezza Marghera e interessata da controversie con l’appaltatrice circa l’esecuzione e il pagamento delle prestazioni, aveva già ottenuto il SAL n. 10 e la relativa documentazione contabile, nonché i SAL nn. 11 e 12, la contabilità fino al 31 dicembre 2025 e una nota dell’appaltatrice. Con l’istanza del 3 aprile 2026 ha chiesto tutte le fatture emesse dall’appaltatrice per l’intero importo di ciascun certificato di pagamento, tutte le note al RUP sulle quote da pagare direttamente alla subappaltatrice, i documenti relativi ai pagamenti eseguiti dalla stazione appaltante con indicazione delle lavorazioni cui si riferivano e gli atti relativi agli «ulteriori accertamenti probatori» menzionati nel precedente riscontro. In caso di inesistenza degli atti, ha inoltre domandato informazioni sullo stato complessivo dei pagamenti, spiegazioni sulla mancata applicazione delle disposizioni sul pagamento diretto e un’attestazione formale dell’inesistenza dei documenti e delle ragioni della loro mancata formazione. Ha dedotto, con il primo motivo, violazione delle norme sull’accesso documentale e dei principi di imparzialità e buon andamento, nonché travisamento, difetto di motivazione e istruttoria, sviamento e ingiustizia manifesta: sosteneva che i documenti fossero individuati e necessari a tutelare il credito per le lavorazioni eseguite e a verificare il pagamento diretto, e che la stazione appaltante non potesse sindacarne l’utilità probatoria. Con il secondo motivo ha contestato l’esclusione di Veritas dall’ambito soggettivo del d.lgs. 33/2013, negando che fosse una società quotata ai sensi del d.lgs. 175/2016 e richiamando le dichiarazioni di trasparenza pubblicate sul sito. Veritas e l’appaltatrice hanno eccepito, tra l’altro, l’inammissibilità o tardività di alcune censure, la carenza d’interesse e la natura esplorativa della domanda; il TAR ha prescisso dalle eccezioni preliminari applicando il principio della ragione più liquida.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso nel merito, senza esaminare le eccezioni preliminari. Il primo motivo è infondato: la qualità di subappaltatrice può fondare un interesse qualificato all’accesso ai documenti contabili relativi alle proprie prestazioni e ai pagamenti pertinenti, ma non dà diritto indiscriminato a tutta la documentazione del rapporto principale. La richiesta delle fatture e delle note per l’intero importo dei certificati non era circoscritta al periodo, alle lavorazioni o alle somme riferibili alla ricorrente e coinvolgeva anche gli altri subappaltatori. La domanda sui pagamenti richiedeva alla stazione appaltante di selezionare e raccordare i dati contabili alle singole lavorazioni, ossia di svolgere un’elaborazione; quella sugli «ulteriori accertamenti» non individuava atti o categorie omogenee sufficientemente determinati. Le richieste di informazioni sullo stato dei pagamenti, di spiegazioni sulla condotta amministrativa e di certificazione negativa non avevano invece a oggetto documenti esistenti da ostendere. La documentazione già trasmessa permetteva di quantificare le prestazioni della ricorrente e i pagamenti ricevuti, mentre l’istanza non spiegava specificamente perché fosse necessario conoscere l’intero flusso economico dell’appalto: il richiamo al pagamento diretto non suppliva a tale carenza e la finalità residua risultava esplorativa. Le interlocuzioni successive al diniego non potevano sanare retroattivamente l’indeterminatezza originaria, ferma la possibilità di presentare una nuova istanza circoscritta a documenti individuati alla luce delle sopravvenienze. Le disposizioni del codice dei contratti e della direttiva europea sul pagamento dei subappaltatori non derogavano ai presupposti dell’accesso documentale; non risultavano inoltre i dedotti difetto di istruttoria, travisamento, contraddittorietà o sviamento. Anche il secondo motivo è infondato: Veritas rientra nell’esclusione prevista per le società quotate, avendo emesso nel 2014 un prestito obbligazionario negoziato in un mercato regolamentato; il riferimento a un diverso prestito del 2021 non smentiva tale circostanza. La dichiarazione sul sito circa l’osservanza della normativa anticorruzione «per quanto applicabili alla società» non estendeva l’ambito soggettivo del d.lgs. 33/2013, e non era stato individuato uno specifico obbligo di pubblicazione idoneo a fondare l’accesso civico semplice. Spese integralmente compensate per la complessità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 53, comma 1, d.lgs. 50/2016

  L’art. 53, comma 1, del d.lgs. n. 50 del 2016 assoggetta l’accesso agli atti delle procedure di affidamento e di esecuzione alla disciplina degli artt. 22 e seguenti della legge n. 241 del 1990, salve le specifiche disposizioni dello stesso codice.

  L’accesso agli atti delle procedure di affidamento e della fase esecutiva è regolato in via generale dagli artt. 22 e seguenti della legge n. 241/1990, ferme le deroghe e disposizioni speciali del codice dei contratti.

• art. 24, comma 7, l. 241/1990

  L’art. 24, comma 7, della legge n. 241 del 1990 non consente di ritenere sufficiente il mero richiamo a generiche esigenze difensive. L’istanza deve consentire un rigoroso vaglio del nesso di strumentalità necessaria tra i documenti e la situazione finale da tutelare.

  L’accesso difensivo richiede che l’istante esponga in modo specifico e intelligibile il collegamento necessario tra ciascuna categoria documentale richiesta e la situazione giuridica da tutelare; non è sufficiente invocare genericamente esigenze difensive.

• artt. 22 e seguenti l. 241/1990

  L’accesso documentale deve inoltre riguardare atti esistenti, detenuti dall’amministrazione e indicati con sufficiente precisione. Esso non può essere impiegato per ricercare documenti di incerta esistenza, ricostruire dati dispersi, imporre elaborazioni o ottenere spiegazioni e attestazioni appositamente formate.

  L’accesso documentale consente di ottenere documenti esistenti e sufficientemente individuati, non di imporre all’amministrazione ricerche esplorative, ricostruzioni o elaborazioni di dati, risposte a quesiti o attestazioni create appositamente.

• art. 2-bis, comma 2, lett. b), d.lgs. 33/2013

  L’art. 2-bis, comma 2, lett. b), del d.lgs. n. 33 del 2013 esclude dal proprio ambito di applicazione le società quotate definite dall’art. 2, comma 1, lett. p), del d.lgs. n. 175 del 2016.

  Le società quotate individuate secondo la definizione del d.lgs. 175/2016 sono escluse dall’ambito soggettivo del d.lgs. 33/2013.

• art. 2, comma 1, lett. p), d.lgs. 175/2016

  La definizione comprende le società a partecipazione pubblica che, alla data del 31 dicembre 2015, avevano emesso strumenti finanziari diversi dalle azioni quotati in mercati regolamentati.

  Ai fini dell’esclusione dal d.lgs. 33/2013, la nozione richiamata comprende le società a partecipazione pubblica che al 31 dicembre 2015 avevano emesso strumenti finanziari diversi dalle azioni quotati in mercati regolamentati.

• art. 5, comma 2, d.lgs. 33/2013

  La dichiarazione pubblicata sul sito istituzionale, secondo cui Veritas osserva la legge n. 190 del 2012 e i relativi decreti attuativi «per quanto applicabili alla società medesima», non determina di per sé l’assoggettamento all’intera disciplina dell’accesso civico. La clausola limita espressamente l’osservanza agli obblighi applicabili e non può estendere, in contrasto con l’esclusione legislativa, l’ambito soggettivo dell’art. 5, comma 2, del d.lgs. n. 33 del 2013.

  Una dichiarazione volontaria di osservanza della normativa sulla trasparenza, limitata agli obblighi applicabili, non può estendere l’ambito soggettivo dell’accesso civico oltre quanto stabilito dalla legge.

• art. 105, comma 13, d.lgs. 50/2016

  Le disposizioni del codice dei contratti e della direttiva 2014/24/UE richiamate dalla ricorrente disciplinano la fase esecutiva, la qualificazione degli operatori e il pagamento dei subappaltatori, ma non esonerano l’istante dai presupposti propri dell’accesso documentale.

  La disciplina del pagamento diretto dei subappaltatori non elimina l’onere di soddisfare i requisiti di determinatezza e di strumentalità propri dell’accesso documentale.

Massime di principio

• La qualità di subappaltatore o l’avere eseguito una parte delle prestazioni può fondare un interesse qualificato ad accedere ai documenti contabili relativi alle proprie lavorazioni e ai pagamenti pertinenti, ma non attribuisce un diritto indistinto a conoscere l’intera documentazione del rapporto tra stazione appaltante e appaltatore.
• Nell’accesso difensivo, l’istante deve indicare con sufficiente precisione i documenti richiesti ed esporre un nesso concreto e necessario tra ciascuna categoria documentale e la posizione giuridica da tutelare. L’amministrazione non può valutare anticipatamente la fondatezza della pretesa o la decisività delle prove, ma può verificare che tale collegamento sia illustrato in modo specifico e intelligibile.
• L’accesso documentale riguarda atti esistenti, detenuti dall’amministrazione e sufficientemente individuati; non può essere usato per avviare ricerche su documenti di incerta esistenza, ricostruire flussi di dati, imporre elaborazioni o ottenere informazioni, valutazioni e attestazioni appositamente formate.
• La finalità difensiva non rende legittima una richiesta estesa all’intera contabilità dell’appalto quando la documentazione già ostesa riguarda le prestazioni del richiedente e l’istanza non spiega perché siano necessari anche atti relativi ad altri rapporti o prestazioni; il richiamo al pagamento diretto non sostituisce la delimitazione documentale e la dimostrazione del nesso di strumentalità.
• La legittimità del diniego va valutata in rapporto al contenuto e alla motivazione dell’istanza al momento della sua presentazione: interlocuzioni o accertamenti successivi non possono sanarne retroattivamente l’indeterminatezza o la mancata allegazione del nesso, pur potendo giustificare una nuova richiesta circoscritta.
• Una società esclusa dall’ambito soggettivo del d.lgs. 33/2013 in quanto società quotata secondo la definizione legislativa non vi rientra per il solo fatto di aver pubblicato una dichiarazione di osservanza degli obblighi di trasparenza «per quanto applicabili»; l’accesso civico semplice richiede inoltre l’individuazione di uno specifico obbligo di pubblicazione.

Come è indicizzato