Sentenza n. 10571/2026 - Roma, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la determinazione della Regione Marche che la individuava tra le aziende fornitrici soggette al ripiano del superamento del tetto di spesa per dispositivi medici e quantificava l'obbligazione in euro 170.436,05, oltre ai decreti ministeriali presupposti. Ha dedotto l'illegittimità costituzionale ed eurounitaria del meccanismo di payback, lamentando violazione dell'affidamento, dell'equilibrio economico dei contratti pubblici, della libertà d'impresa, della concorrenza e dell'art. 53 Cost.; ha contestato la fissazione postuma dei tetti regionali, la violazione delle tempistiche normative, la natura retroattiva del ripiano e l'incidenza sproporzionata dell'obbligazione, sostenendo di avere eseguito in perdita le forniture e di avere registrato bilanci negativi. Ha inoltre invocato gli artt. 16 e 17 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea e l'art. 72 della direttiva 2014/24/UE, chiedendo eventualmente il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia. Infine, ha contestato la disciplina sopravvenuta di definizione agevolata introdotta dall'art. 7 del d.l. n. 95 del 2025 e prospettato ulteriori questioni di legittimità costituzionale.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso nella parte relativa ai decreti ministeriali e agli ulteriori atti statali presupposti. Ha ritenuto che il meccanismo di payback per il quadriennio 2015-2018 fosse già conoscibile dalle imprese dal 2015, quanto all'esistenza del tetto di spesa, alle percentuali di ripiano e al criterio proporzionale basato sul fatturato. La successiva determinazione regionale del tetto al 4,4% del fabbisogno sanitario regionale standard non è stata considerata lesiva dell'affidamento, poiché corrispondente al tetto nazionale già noto. Il payback opera ab externo sulla sfera patrimoniale complessiva delle imprese e non modifica il contenuto, il prezzo o l'equilibrio delle singole commesse, sicché non viola la disciplina europea delle modifiche contrattuali. La Corte costituzionale, con la sentenza n. 140 del 2024, ha già escluso le violazioni degli artt. 41, 23, 2 e 117 Cost. e dei principi convenzionali ed eurounitari rilevanti; la sentenza n. 139 del 2024 ha inciso soltanto sulla diversa disciplina della riduzione al 48 per cento. È stata ritenuta infondata anche la censura relativa all'art. 53 Cost., perché il fatturato costituisce indice non arbitrario né irragionevole della dimensione economica dell'impresa nel mercato di riferimento e il payback è un contributo solidaristico, non un prelievo sul reddito; non rilevano quindi i costi sostenuti o le perdite registrate. Il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia è stato negato, non ravvisandosi un contrasto con il diritto dell'Unione e non essendo pertinente l'art. 72 della direttiva 2014/24/UE. Quanto alla determinazione regionale, il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione. Le attività regionali sono meramente tecnico-contabili, vincolate e ricognitive: la Regione verifica i dati contabili, individua le imprese e applica percentuali e criteri già fissati dalla legge e dagli atti statali, senza esercitare potere autoritativo. La controversia riguarda quindi un'obbligazione patrimoniale e il diritto soggettivo al corretto calcolo del quantum, spettante al giudice ordinario; la causa può essere riassunta ai sensi dell'art. 11 c.p.a. entro tre mesi dal passaggio in giudicato. La questione di costituzionalità sull'art. 7 del d.l. n. 95 del 2025 è stata ritenuta irrilevante, poiché la ricorrente ha dichiarato di non volersi avvalere del meccanismo estintivo. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  «in misura pari all'incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l'acquisto di dispositivi medici a carico del Servizio sanitario regionale»

  La norma pone a carico delle aziende fornitrici una quota del ripiano del superamento del tetto regionale, determinata secondo percentuali progressive e ripartita in proporzione all'incidenza del fatturato.

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e, originariamente, ha posto il relativo superamento a carico della Regione.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. 95/2012, convertito dalla l. 135/2012

  Ha fissato, a decorrere dal 2014, il tetto nazionale per la spesa dei dispositivi medici al 4,4% del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  Ha modificato l'art. 9-ter, comma 8, del d.l. 78/2015, disciplinando la rilevazione del superamento del tetto sulla base del fatturato al lordo dell'IVA e dei dati contabili.

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  «l'elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno, previa verifica della documentazione contabile»

  Attribuisce alle Regioni un'attività attuativa e vincolata di verifica contabile, individuazione delle imprese e imposizione del pagamento, senza attribuire loro il potere di fissare o certificare il tetto e il relativo superamento.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  Ha istituito un fondo statale e previsto, nella disciplina originaria, una riduzione al 48% dell'importo dovuto per le aziende che avessero rinunciato al contenzioso; la Corte costituzionale ne ha esteso l'applicazione a tutte le aziende con sentenza n. 139 del 2024.

• art. 7 d.l. 95/2025, convertito dalla l. 118/2025

  «gli obblighi a carico delle aziende fornitrici di dispositivi medici […] si intendono assolti con il versamento […] della quota del 25 per cento»

  Introduce una definizione agevolata degli obblighi relativi agli anni 2015-2018, senza costituire riconoscimento dell'illegittimità originaria del payback; la relativa questione costituzionale è irrilevante se il ricorrente dichiara di non volersene avvalere.

• art. 53 Cost.

  Non impone di parametrizzare il payback all'utile o ai costi dell'impresa: il fatturato può costituire un indice ragionevole della dimensione economica dell'apporto dell'operatore al mercato dei dispositivi medici.

• art. 41 Cost.

  Il payback è stato ritenuto dalla Corte costituzionale e dal TAR misura ragionevole e proporzionata rispetto all'obiettivo di razionalizzazione della spesa sanitaria.

• art. 23 Cost.

  La disciplina contiene gli elementi essenziali della prestazione imposta, individuando soggetti obbligati, oggetto e criteri generali di determinazione.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della causa dichiarata devoluta alla sua giurisdizione, entro tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia.

• art. 133 c.p.a.

  Il TAR precisa che la controversia non rientra in una ipotesi di giurisdizione esclusiva e deve essere risolta applicando il criterio del petitum sostanziale.

• art. 72 direttiva 2014/24/UE

  Non è pertinente, perché il payback non modifica le singole commesse né il loro equilibrio economico, ma opera esternamente sulla situazione patrimoniale complessiva dei fornitori.

• artt. 16 e 17 Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

  La libertà d'impresa e il diritto di proprietà non impediscono l'imposizione di un contributo solidaristico proporzionato finalizzato alla razionalizzazione della spesa sanitaria.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018 non è retroattivo né lesivo del legittimo affidamento quando l'obbligo di ripiano, le percentuali di contribuzione e il criterio proporzionale basato sul fatturato erano già previsti dalla legge prima delle procedure di gara; la successiva attuazione procedurale non introduce un nuovo obbligo sostanziale.
• Il payback sui dispositivi medici opera esternamente rispetto ai singoli contratti pubblici e non ne modifica quantità, prezzo o sinallagma; pertanto non costituisce una modifica contrattuale rilevante ai sensi dell'art. 72 della direttiva 2014/24/UE.
• Il fatturato lordo dell'IVA può essere utilizzato come parametro di riparto del contributo di payback, poiché costituisce un indice ragionevole della dimensione economica dell'impresa nel mercato di riferimento; non è necessario considerare i costi sostenuti, gli utili effettivi o le perdite di bilancio, trattandosi di contributo solidaristico e non di imposta sul reddito.
• Le Regioni, nell'attuazione del payback relativo agli anni 2015-2018, non possono determinare il tetto di spesa, certificarne il superamento o quantificare autonomamente lo scostamento; devono limitarsi a verificare i dati contabili, individuare le aziende e applicare i criteri e le percentuali già fissati dalla legge e dagli atti statali.
• Quando l'atto regionale di ripiano si limita, in attività interamente vincolata e tecnico-contabile, a determinare il quantum di un'obbligazione patrimoniale sulla base di dati e percentuali predeterminati, la controversia riguarda un diritto soggettivo e spetta alla giurisdizione del giudice ordinario, anche se l'atto è denominato formalmente «provvedimento».

Come è indicizzato