Sentenza n. 3827/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha proposto, ai sensi dell'art. 116 c.p.a., domanda di annullamento dei dinieghi con cui l'Università ha negato l'accesso ai certificati relativi ai titoli di studio posseduti da alcune dirigenti e funzionarie di Roma Capitale, nonché della decisione della Commissione per l'accesso che aveva negato il riesame. L'istanza era stata presentata anche come accesso civico generalizzato, ma il giudizio è stato esaminato con riferimento all'accesso documentale difensivo disciplinato dalla l. n. 241/1990. L'Università aveva contestato l'assenza di un legame strumentale tra i documenti e la tutela dell'interesse della richiedente, richiamando inoltre la tutela della vita privata degli studenti prevista dal regolamento interno dell'Ateneo e la protezione dei dati personali. La Commissione aveva ritenuto non provata la notifica del ricorso alle ulteriori controinteressate e, quanto alla controinteressata cui il ricorso era stato notificato, aveva escluso un apprezzabile nesso di strumentalità tra i titoli di studio e i provvedimenti disciplinari adottati nei confronti della ricorrente. Quest'ultima ha dedotto che la conoscenza dei titoli fosse funzionale alla propria difesa in contenziosi disciplinari, civili e penali, anche per contestare la legittimazione e la competenza delle superiori che avevano adottato sanzioni disciplinari, avviato procedimenti e valutato negativamente la sua performance. Le amministrazioni resistenti hanno eccepito il difetto di legittimazione passiva della Commissione e l'insussistenza dell'obbligo di ostensione e dell'interesse qualificato all'accesso.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione di difetto di legittimazione passiva della Commissione, rilevando che il ricorso contestava anche il diniego di riesame adottato da tale organismo, pur non essendo la Commissione direttamente tenuta all'esibizione. Nel merito ha accolto il ricorso. Ha affermato che l'accesso documentale riguarda, in linea generale, tutti i documenti amministrativi detenuti da una pubblica amministrazione e relativi ad attività di pubblico interesse, mentre le limitazioni sono tassative. Anche quando siano coinvolti dati personali di terzi, l'accesso deve essere garantito se la conoscenza del documento è necessaria per curare o difendere interessi giuridici propri; il giudice e l'amministrazione non devono valutare anticipatamente l'ammissibilità, l'influenza o la decisività del documento nel giudizio principale, salvo l'assenza evidente e assoluta di collegamento o l'uso pretestuoso dell'accesso. La ricorrente aveva individuato specificamente i documenti e aveva documentato un interesse diretto, concreto e attuale, almeno strumentale, alla loro conoscenza in relazione ai contenziosi riguardanti la legittimazione e la competenza funzionale delle controinteressate. La necessità dell'accesso difensivo non richiede la prova rigorosa del contenuto o della decisività dei documenti, che il richiedente non può conoscere prima dell'ostensione; essa può essere dimostrata anche in via presuntiva, attraverso l'utilità presumibile dei documenti rispetto alla situazione giuridica dedotta. Il TAR ha quindi ordinato all'Università di consentire, entro trenta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza, la visione e il rilascio di copia dei titoli di studio indicati nell'istanza del 30 dicembre 2024, a spese della richiedente. Le resistenti sono state condannate, in solido, alle spese di lite, liquidate in complessivi euro 1.500,00, oltre al contributo unificato ove versato.

Norme richiamate

• art. 116 c.p.a.

  Disciplina il rito per la tutela giurisdizionale del diritto di accesso; il giudice può ordinare all'amministrazione l'esibizione dei documenti ai sensi del comma 4.

• art. 22 l. 241/1990

  L'accesso ai documenti amministrativi [...] costituisce principio generale dell'attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione dei cittadini alla gestione della cosa pubblica e di assicurarne l'imparzialità e la trasparenza dell'azione amministrativa.

  L'accesso documentale è principio generale e presuppone un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento; sono accessibili, in linea generale, tutti i documenti amministrativi detenuti dalla pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse.

• art. 24 l. 241/1990

  deve comunque essere garantito laddove la conoscenza del documento sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici

  L'accesso difensivo prevale, alle condizioni previste dalla norma, sulle esigenze di riservatezza; in presenza di dati sensibili o giudiziari è consentito nei limiti della stretta indispensabilità. La necessità può essere dimostrata anche su basi presuntive, in rapporto all'utilità presumibile del documento, senza richiedere la prova della sua già conosciuta decisività.

• art. 5, comma 2, d.lgs. 33/2013

  È stato richiamato dalla ricorrente quale fondamento ulteriore dell'istanza di accesso civico, ma la decisione accoglie la domanda sulla base della disciplina dell'accesso documentale difensivo.

• art. 25, comma 4, l. 241/1990

  Disciplina il riesame del diniego di accesso da parte della Commissione per l'accesso ai documenti amministrativi; il relativo atto può essere contestato nel giudizio quando le doglianze riguardino anche il diniego di riesame.

Massime di principio

• Nel giudizio ex art. 116 c.p.a. la Commissione per l'accesso ai documenti amministrativi è legittimata passivamente quando il ricorso contesta anche il diniego di riesame da essa adottato, pur non essendo l'organismo direttamente obbligato all'ostensione dei documenti.
• L'accesso difensivo deve essere garantito quando il richiedente dimostri un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata e collegata ai documenti richiesti; non è necessario provare in modo rigoroso la decisività o l'influenza degli atti nel giudizio cui l'accesso è funzionale.
• La necessità dell'accesso difensivo può essere dimostrata anche in via presuntiva, attraverso l'utilità presumibile della documentazione rispetto alla situazione giuridica dedotta, poiché non può imporsi al richiedente la prova del contenuto o della decisività di documenti che ancora non conosce.
• L'amministrazione detentrice e il giudice dell'accesso non devono svolgere una valutazione anticipata sull'ammissibilità, influenza o decisività dei documenti nel giudizio principale, salvo che emerga un'assenza evidente e assoluta di collegamento con le esigenze difensive o un uso pretestuoso e temerario dell'accesso.
• La tutela della riservatezza di terzi non esclude automaticamente l'accesso difensivo: quando ricorrono i presupposti dell'art. 24, comma 7, l. 241/1990, l'esigenza di cura o difesa di un interesse giuridico prevale, nei limiti stabiliti dalla legge, sulla riservatezza.

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