Sentenza n. 1566/2026 - Torino, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il provvedimento regionale di non ammissione a finanziamento della domanda presentata per la realizzazione di una fattoria didattica e di una fattoria sociale, nonché gli atti successivi di scorrimento della graduatoria e il nuovo diniego adottato nel corso del giudizio. Ha dedotto che la destinazione urbanistica produttivo-artigianale del fondo non impedisse lo svolgimento delle attività agricole e delle attività connesse di agricoltura sociale e didattica. Ha inoltre evidenziato che, nelle more del giudizio, l’immobile era stato accatastato in categoria D/10, con riconoscimento della ruralità ai fini fiscali. La Regione ha sostenuto l’improcedibilità del ricorso principale per sostituzione del primo diniego con quello successivo, l’inammissibilità del primo ricorso per motivi aggiunti perché rivolto contro atti endoprocedimentali o privi di autonoma lesività, e comunque l’incompatibilità del progetto con la disciplina urbanistica comunale. Il secondo ricorso per motivi aggiunti contestava anche le ulteriori ragioni ostative riferite agli investimenti nn. 3 e 6.

La decisione

Il TAR ha dichiarato improcedibile il ricorso principale, poiché l’eventuale annullamento del primo diniego non avrebbe procurato alla ricorrente un’utilità ulteriore rispetto a quella conseguibile dall’annullamento del nuovo diniego; la ricorrente non aveva inoltre manifestato un interesse risarcitorio ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a. Il primo ricorso per motivi aggiunti è stato dichiarato inammissibile per difetto di interesse, perché rivolto contro atti aventi natura endoprocedimentale e privi di autonoma lesività. Il secondo ricorso per motivi aggiunti è stato invece ritenuto ammissibile e fondato nei limiti indicati. Il nuovo diniego aveva autonomo contenuto lesivo e conteneva vizi propri, anche se le censure riproducevano quelle del ricorso principale. Il TAR ha rilevato che la mancata contestazione della ragione ostativa relativa all’investimento n. 3 aveva reso tale esclusione inoppugnabile; l’annullamento poteva invece estendersi agli investimenti nn. 1, 2, 4 e 5 e alle spese generali e tecniche correlate, nei limiti in cui fossero riferibili a tali investimenti. Nel merito, il giudice ha ritenuto illegittimo fondare il diniego sulla sola destinazione urbanistica produttivo-artigianale del fondo. La disciplina dell’agricoltura sociale valorizza la natura agricola dell’attività svolta e non impone, in via generale, che l’immobile sia situato su un fondo avente esclusiva destinazione agricola. La Regione non aveva dimostrato che le norme tecniche comunali vietassero lo svolgimento dell’attività agricola o delle attività connesse sul fondo in questione. Il riconoscimento catastale della ruralità, pur rilevante ai fini fiscali, non risolveva da solo la questione urbanistica, ma confermava l’incongruenza della motivazione regionale. La determinazione del 2 marzo 2026 è stata quindi annullata, con restituzione degli atti alla Regione per una nuova valutazione della domanda, nel rispetto dell’effetto conformativo secondo cui la destinazione urbanistica del fondo non può essere considerata automaticamente ostativa. È rimasto impregiudicato l’esito della riedizione del potere. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  Disciplina il preavviso di rigetto e il contraddittorio endoprocedimentale, applicati dalla Regione prima dei dinieghi di finanziamento.

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  Il giudice ha escluso la necessità di accertare i vizi del primo diniego, poiché la ricorrente non aveva dichiarato di avere interesse ai fini risarcitori.

• art. 2, comma 1, l. 141/2015

  La legge qualifica come agricoltura sociale le attività esercitate dagli imprenditori agricoli dirette, tra l’altro, a realizzare prestazioni sociali, educative, ambientali e alimentari, anche mediante fattorie sociali e didattiche.

  La nozione di agricoltura sociale è incentrata sulla natura dell’attività svolta dall’imprenditore agricolo, non sulla necessaria destinazione agricola esclusiva dell’immobile.

• art. 5 l. 141/2015

  I fabbricati o le porzioni di fabbricati rurali già esistenti nel fondo, destinati dagli imprenditori agricoli all'esercizio delle attività di cui all'articolo 2, mantengono il riconoscimento della ruralità a tutti gli effetti, nel rispetto delle previsioni degli strumenti urbanistici.

  Il rispetto degli strumenti urbanistici è necessario, ma non consente di ritenere automaticamente ostativa ogni destinazione urbanistica non agricola.

• art. 17 l.r. Piemonte 1/2019

  Le attività esercitate dall'imprenditore agricolo, come definito ai sensi dell'articolo 2135 del codice civile, diverse dall'attività propriamente agricola, costituiscono attività connesse.

  Le attività sociali, didattiche e ricreative possono costituire attività connesse all’attività agricola, senza che la disciplina regionale imponga, per ciò solo, una destinazione urbanistica agricola del fondo.

• art. 18, comma 3, l.r. Piemonte 1/2019

  Sono definite fattorie sociali le imprese agricole e i soggetti di cui all'articolo 2, comma 4, della legge 141/2015 che esercitano le attività di agricoltura sociale e risultano iscritti nell'elenco previsto.

  La disciplina regionale definisce le fattorie sociali in relazione ai soggetti e alle attività esercitate, senza introdurre una generale preclusione derivante dalla destinazione urbanistica del fondo.

• art. 7, comma 2, d.m. 12550/2018

  Possono essere adibiti all’esercizio delle attività di agricoltura sociale i locali rurali e le strutture presenti sul fondo agricolo utilizzate per lo svolgimento delle attività di cui all’articolo 2135 codice civile, purché risultino idonee.

  La previsione sui locali rurali deve essere letta in modo coordinato con la nozione sostanziale di agricoltura sociale e non trasforma automaticamente la destinazione urbanistica del fondo in requisito esclusivo di ammissibilità.

• art. 6 d.P.G.R. Piemonte 13 luglio 2023, n. 4

  Possono essere adibiti all’esercizio delle attività di agricoltura sociale i locali rurali e le strutture presenti sul fondo agricolo utilizzate per lo svolgimento delle attività di cui all’articolo 2135 del codice civile, purché idonee.

  La disciplina regionale secondaria richiede l’idoneità dei locali e il collegamento con l’attività agricola, ma non giustifica il rigetto automatico fondato sulla sola destinazione urbanistica non agricola.

• art. 5, comma 1, d.P.G.R. Piemonte 9 giugno 2021, n. 5

  Gli immobili utilizzati per l’attività di fattoria didattica sono conformi alle normative vigenti in materia urbanistico-edilizia.

  La conformità urbanistico-edilizia deve essere verificata concretamente; non equivale alla necessità di una destinazione urbanistica agricola esclusiva.

• art. 9 d.l. 557/1993

  Rileva ai fini del riconoscimento della ruralità fiscale dell’immobile, riconosciuta dopo la variazione catastale in categoria D/10.

• art. 2, comma 6, d.m. 26 luglio 2012

  Richiamato quale parametro per il riconoscimento della ruralità ai fini tributari.

Massime di principio

• Nell’ambito dei procedimenti di finanziamento pubblico, l’annullamento di un primo diniego è improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse quando un successivo provvedimento, autonomamente lesivo, abbia integralmente sostituito sul piano sostanziale l’utilità perseguibile e l’annullamento del primo atto non possa procurare al ricorrente un’utilità ulteriore o diversa.
• Un provvedimento successivo adottato all’esito della riapertura dell’istruttoria e del riesame dei presupposti della domanda costituisce nuova manifestazione di volontà amministrativa e ha autonoma portata lesiva, anche se riproduce in parte le ragioni del precedente diniego.
• La mancata contestazione di una specifica ragione ostativa autonomamente idonea a sorreggere il diniego rende irretrattabile, nei limiti di quella ragione, l’esclusione del relativo intervento; le spese tecniche o generali collegate ad altri interventi possono invece essere valutate se l’illegittimità del diniego travolge le ragioni ostative riferite a tali interventi.
• La destinazione urbanistica non agricola del fondo non è, di per sé sola, automaticamente ostativa allo svolgimento di attività di agricoltura sociale o didattica da parte di un imprenditore agricolo. L’amministrazione deve verificare concretamente la compatibilità dell’attività e del progetto con la disciplina urbanistico-edilizia applicabile e non può fondare il diniego sulla sola qualificazione urbanistica dell’area.
• La nozione di agricoltura sociale è incentrata sulla natura agricola e connessa dell’attività esercitata, non sulla necessaria destinazione agricola esclusiva degli immobili utilizzati; il richiamo normativo ai locali rurali e al fondo agricolo non consente di introdurre, in assenza di una specifica previsione, un automatismo escludente.
• L’annullamento con restituzione degli atti impone all’amministrazione di rieditare il potere nel rispetto dell’effetto conformativo, senza predeterminare l’esito finale della nuova valutazione.

Come è indicizzato