Sentenza n. 5847/2026 - Napoli, Sezione 7

Esito

La controversia

La società, operante nel settore delle immersioni ricreative e titolare dell’autorizzazione n. 2/2026, ha impugnato il regolamento comunale relativo all’area demaniale Secca del Banco di Santa Croce, concessa dal Ministero al Comune dal 2001, nonché la propria autorizzazione. Ha dedotto la violazione degli artt. 8, 10 e 14 della legge 7 maggio 2026, n. 70 e vizi di eccesso di potere per contraddittorietà, illegittimità e ingiustizia manifeste e carenza dei presupposti. In particolare, ha sostenuto che la nuova legge sulla valorizzazione della risorsa mare avrebbe reso illegittimo il regolamento perché promuove l’attività subacquea ricreativa, la destagionalizzazione e i relativi benefici economico-sociali; ha contestato il contingentamento degli accessi previsto dall’art. 12 del regolamento, che nel periodo 16 aprile-15 gennaio consente tre giorni settimanali, con un massimo di 14 subacquei per turno e due turni al giorno, per complessivi 84 subacquei settimanali ripartiti tra i diving autorizzati, e nel periodo 16 gennaio-15 aprile limita l’accesso a un giorno settimanale. Ha inoltre sostenuto che l’art. 14 della legge riserverebbe allo Stato la competenza sulle attività subacquee e attribuirebbe ai centri un ruolo nell’individuazione delle zone di interesse turistico subacqueo; infine, ha affermato che il decreto istitutivo della Zona di tutela biologica vieta soltanto la pesca e non legittima ulteriori restrizioni alle immersioni. Il Comune ha eccepito irricevibilità e inammissibilità e ha difeso nel merito la legittimità degli atti; il Ministero si è costituito.

La decisione

Il TAR, con sentenza semplificata ai sensi dell’art. 60 c.p.a., ha prescisso dalle eccezioni preliminari di irricevibilità e inammissibilità, ritenendo sufficiente la ragione di merito più liquida, e ha respinto integralmente il ricorso. Ha escluso che la legge n. 70/2026 abbia abrogato espressamente il regolamento o introdotto una disciplina incompatibile con il regime autorizzatorio comunale: in base al principio tempus regit actum, la legittimità dell’atto si valuta secondo la disciplina vigente al momento della sua adozione, mentre lo ius superveniens può incidere sulla perdurante efficacia soltanto se incompatibile, salvo le ipotesi eccezionali di invalidità successiva. Le disposizioni invocate della legge n. 70/2026 hanno carattere generale e programmatico, promuovono l’attività subacquea ma non ne stabiliscono la prevalenza sulle esigenze di tutela ambientale. L’art. 14 demanda a un futuro decreto ministeriale l’individuazione delle zone di interesse turistico subacqueo e la disciplina degli itinerari, ma non regola l’accesso ai singoli siti, non incide sulle concessioni esistenti e non priva i Comuni concessionari del potere-dovere di disciplinare gestione, accessi e fruizione. Il contingentamento è stato ritenuto ragionevole e proporzionato, in quanto bilancia la libertà d’impresa con la tutela degli habitat e della biodiversità, tenendo conto della capacità di carico del sito e del rischio di effetti negativi derivanti dall’accesso indiscriminato, soprattutto nei periodi di maggiore afflusso. La previsione di limiti quantitativi, anche nei periodi di maggiore affluenza, non contraddice la finalità di destagionalizzazione: la graduazione degli accessi consente di distribuire le immersioni nel corso dell’anno contemperando valorizzazione economica e conservazione dell’ecosistema. Il ruolo collaborativo dei centri nell’individuazione, nel tracciamento e nel monitoraggio delle zone non attribuisce loro la gestione del bene né il potere di determinarne la capacità di carico o il numero consentito di immersioni. Infine, l’assenza nel decreto istitutivo della Zona di tutela biologica di un divieto assoluto di immersione non comporta un diritto alla fruizione illimitata: il Comune può dettare condizioni di esercizio e misure prudenziali di prevenzione, senza vietare l’attività subacquea. Spese compensate per la complessità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 60 c.p.a.

  Sussistendone i presupposti, all’udienza in camera di consiglio del 10 settembre 2026, il Collegio ha dato avviso alle parti della possibile definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata, ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm., essendo integro il contraddittorio, completa l'istruttoria e non avendo le parti formulato opposizione.

  La causa può essere definita con sentenza in forma semplificata quando ne ricorrono i presupposti, il contraddittorio è integro, l’istruttoria è completa e le parti, avvisate, non si oppongono.

• artt. 8, 10 e 14 l. 7 maggio 2026, n. 70

  Invero, dal tenore delle richiamate disposizioni emerge il carattere essenzialmente generale e programmatico della legge n. 70/2026 che, in parte qua, si pone come disciplina quadro e di indirizzo e, pur nell’intento promozionale dell’attività subacquea ricreativa quale strumento di sviluppo sostenibile, tuttavia, non ne decreta affatto la prevalenza rispetto agli altri valori coinvolti e, segnatamente, rispetto alle esigenze, anche cautelative, di tutela ambientale dei siti d’interesse turistico subacqueo.

  Le disposizioni della legge n. 70/2026 invocate hanno natura generale e programmatica: promuovono l’attività subacquea ricreativa senza attribuirle prevalenza sulle esigenze di tutela ambientale né escludere misure cautelative di protezione dei siti.

• art. 9 Cost.

  Infatti, l’attuazione di misure volte a impedire un accesso indiscriminato e non regolamentato, che nei periodi di maggiore afflusso turistico potrebbe avere ricadute negative sugli habitat e sulla biodiversità presenti nel sito d’interesse, consente di salvaguardarne la fruizione nel tempo, anche a garanzia delle future generazioni; ciò peraltro in coerenza con il quadro costituzionale che, all’art. 9, come modificato dalla legge costituzionale 11 febbraio 2022, n. 1, annovera tra i principi fondamentali la tutela dell'ambiente, della biodiversità e degli ecosistemi, e all'art. 41, secondo comma, Cost. stabilisce che l'iniziativa economica privata non può svolgersi in danno all'ambiente (cfr. Corte cost., sent. n. 105 del 2024).

  La tutela costituzionale dell’ambiente, della biodiversità e degli ecosistemi giustifica misure che impediscano un accesso indiscriminato ai siti naturali, così da conservarne la fruibilità nel tempo e per le future generazioni.

• art. 41, secondo comma, Cost.

  Infatti, l’attuazione di misure volte a impedire un accesso indiscriminato e non regolamentato, che nei periodi di maggiore afflusso turistico potrebbe avere ricadute negative sugli habitat e sulla biodiversità presenti nel sito d’interesse, consente di salvaguardarne la fruizione nel tempo, anche a garanzia delle future generazioni; ciò peraltro in coerenza con il quadro costituzionale che, all’art. 9, come modificato dalla legge costituzionale 11 febbraio 2022, n. 1, annovera tra i principi fondamentali la tutela dell'ambiente, della biodiversità e degli ecosistemi, e all'art. 41, secondo comma, Cost. stabilisce che l'iniziativa economica privata non può svolgersi in danno all'ambiente (cfr. Corte cost., sent. n. 105 del 2024).

  La libertà d’iniziativa economica privata non impedisce restrizioni ragionevoli dirette a evitare che l’attività economica si svolga in danno all’ambiente.

Massime di principio

• La legittimità di un atto amministrativo, anche regolamentare, va valutata alla stregua della situazione di fatto e di diritto vigente al momento della sua adozione. Una legge sopravvenuta non determina di per sé l’illegittimità dell’atto; può incidere sulla sua perdurante efficacia se incompatibile, ferme le ipotesi eccezionali di invalidità successiva.
• Una disciplina legislativa di carattere generale e programmatico che promuove un’attività economica o turistica non comporta, in assenza di disposizioni espresse, la prevalenza di tale attività sulle esigenze di tutela ambientale e non esclude l’adozione di misure cautelative di conservazione.
• L’ente concessionario di un’area demaniale tutelata conserva il potere-dovere di disciplinarne concretamente accesso e fruizione, compreso il contingentamento delle presenze, quando la misura si fondi su un ragionevole bilanciamento degli interessi e sulle caratteristiche e sulla capacità di carico del sito.
• Il contingentamento delle attività ricreative in un sito di pregio naturalistico può costituire misura proporzionata di prevenzione del danno agli habitat e alla biodiversità; la promozione della destagionalizzazione non esclude limiti quantitativi nei periodi di maggiore afflusso, né l’articolazione dell’accesso nel corso dell’anno.
• L’attribuzione ai soggetti privati di funzioni collaborative di supporto all’individuazione, al tracciamento o al monitoraggio di aree di interesse non comporta, in assenza di una specifica previsione, il trasferimento della gestione del bene demaniale o del potere di determinarne la capacità di carico e i limiti di accesso.
• L’assenza di un divieto assoluto di immersione nella disciplina istitutiva di una zona di tutela biologica non attribuisce un diritto alla fruizione illimitata: l’ente gestore può stabilire condizioni e limiti di accesso coerenti con la tutela e la prevenzione del rischio ambientale.

Come è indicizzato