Sentenza n. 770/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha chiesto l'accesso a quattro categorie di documenti: le richieste della Direzione Provinciale alla Direzione Regionale e i relativi riscontri in materia di corretto classamento delle unità immobiliari costituenti centri commerciali, nonché le richieste e i riscontri concernenti l'uso della causale DoCFa "cambio di destinazione" per il passaggio catastale da C/1 a D/8 senza mutamento della destinazione commerciale. L'istanza era collegata a un procedimento amministrativo e a contenziosi tributari riguardanti il rifiuto dell'Agenzia di accettare variazioni catastali da C/1 a D/8. La ricorrente ha dedotto la violazione dei principi di imparzialità e trasparenza di cui all'art. 97 Cost. e la violazione degli artt. 22, 24 e 25 della l. n. 241/1990 e dell'art. 24 Cost., sostenendo la sussistenza di un interesse diretto, concreto e attuale, anche difensivo, e l'assenza di cause di esclusione dell'accesso. L'Agenzia ha eccepito l'inammissibilità e l'infondatezza della domanda, rappresentando di avere prodotto in giudizio i documenti relativi ai punti a) e b), contestando invece l'accesso ai punti c) e d) perché estranei alle controversie della società e riconducibili a strategie difensive dell'amministrazione; ha inoltre contestato la mancata prova dell'interesse e del mandato del difensore.

La decisione

Il TAR ha dichiarato la parziale cessazione della materia del contendere relativamente ai documenti indicati ai punti a) e b), già depositati dall'amministrazione in giudizio. Ha invece accolto la domanda relativa ai punti c) e d). Il giudice ha ritenuto che le richieste e i riscontri interni costituiscano documenti amministrativi accessibili, anche se atti interni e non riferiti a uno specifico procedimento. L'istanza motivava adeguatamente l'interesse diretto, concreto e attuale, collegandolo al procedimento amministrativo e ai contenziosi tributari sul classamento degli immobili. È stato riconosciuto uno specifico interesse difensivo, poiché la documentazione era strumentale alla tutela delle posizioni giuridiche della società. Il TAR ha escluso che l'amministrazione o il giudice dell'accesso debbano valutare preventivamente l'ammissibilità, l'influenza o la decisività dei documenti nel giudizio principale, salvo l'assoluta e manifesta assenza di collegamento o l'uso pretestuoso dell'accesso. Ha inoltre escluso che i documenti costituissero pareri legali, pareri di pre-contenzioso o strategie difensive dell'Agenzia, qualificandoli come indicazioni procedurali generali sulla variazione della categoria catastale. Non erano coinvolti dati sensibili o giudiziari e non risultavano altre cause di esclusione. Il silenzio formatosi dopo trenta giorni è stato dichiarato illegittimo; l'Agenzia delle Entrate - Direzione Provinciale di Bologna è stata condannata a rilasciare e consentire l'estrazione di copia dei documenti di cui ai punti c) e d) entro trenta giorni dalla comunicazione della sentenza, con eventuale nomina di un commissario ad acta in caso di ulteriore inerzia. L'amministrazione è stata condannata alle spese, liquidate in euro 2.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 22 l. 241/1990

  "ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse"; "soggetti privati [...] che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso"

  La nozione di documento amministrativo comprende anche gli atti interni e quelli non riferiti a uno specifico procedimento; l'accesso spetta quando il richiedente dimostri un interesse diretto, concreto e attuale collegato ai documenti.

• art. 24 l. 241/1990

  "deve comunque essere garantito ai richiedenti l'accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici"

  L'accesso difensivo deve essere garantito quando la conoscenza dei documenti è strumentale alla cura o difesa di interessi giuridici. Il giudice ha escluso l'applicabilità delle cause di esclusione e ha comunque valorizzato la prevalenza dell'accesso coerente con la tutela giurisdizionale.

• art. 25 l. 241/1990

  "il diritto di accesso si esercita mediante esame ed estrazione di copia dei documenti amministrativi"; "decorsi inutilmente trenta giorni dalla richiesta, questa si intende respinta"

  Il decorso di trenta giorni senza risposta determina il silenzio-rigetto, impugnabile con il rito di cui all'art. 116 c.p.a.; accertata l'illegittimità, il giudice può ordinare l'ostensione e l'estrazione di copia.

• art. 116 c.p.a.

  È il rito correttamente utilizzato per contestare il silenzio-rigetto sull'istanza di accesso e chiedere l'accertamento del diritto e la condanna all'ostensione.

• art. 24 Cost.

  La tutela difensiva costituzionalmente garantita rafforza il diritto di accesso quando i documenti siano strumentali alla difesa di posizioni giuridiche.

• art. 97 Cost.

  I principi di imparzialità e trasparenza costituiscono il fondamento generale dell'accesso ai documenti amministrativi.

Massime di principio

• La nozione di documento amministrativo ai sensi dell'art. 22 l. n. 241/1990 comprende anche gli atti interni dell'amministrazione e quelli non riferiti a uno specifico procedimento, purché detenuti dalla pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse.
• L'interesse difensivo all'accesso è sufficientemente dimostrato mediante una rappresentazione complessiva e ragionevole del nesso di strumentalità tra i documenti richiesti e la tutela di una posizione giuridica; non è necessaria la dimostrazione preventiva dell'indispensabilità o della decisività di ciascun documento.
• Nel giudizio sull'accesso, l'amministrazione detentrice e il giudice amministrativo non devono anticipare valutazioni sull'ammissibilità, influenza o decisività dei documenti nel giudizio principale, salvo l'evidente e assoluta mancanza di collegamento con le esigenze difensive o l'uso pretestuoso dell'accesso.
• Indicazioni e chiarimenti interni di carattere procedurale generale non sono qualificabili come pareri legali, pareri di pre-contenzioso o strategie difensive dell'amministrazione per il solo fatto di essere stati scambiati tra uffici, quando riguardino la corretta applicazione di procedure amministrative.
• Il silenzio dell'amministrazione protratto per trenta giorni dalla richiesta di accesso determina il silenzio-rigetto; il giudice può accertare il diritto di accesso e ordinare l'ostensione e l'estrazione di copia entro un termine assegnato.

Come è indicizzato