Parere n. 40/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1
Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, con istanza sospensiva, proposto, con presentazione diretta, ex art. 11 d.P.R. n. 1199/1971, da -OMISSIS- e dalla società cooperativa -OMISSIS-, contro il comune di -OMISSIS-, per l’annullamento: i) dell’ordinanza registro generale n. 56 del 17 settembre 2024 con la quale il Comune di -OMISSIS- ha disposto la decadenza/revoca dell'autorizzazione amministrativa per l'esercizio del servizio di noleggio con conducente n. 6/2018 intestata a -OMISSIS- e conferita alla società cooperativa “-OMISSIS-”; ii) per quanto occorrer possa, della nota prot n. 18509 del 2 agosto 2024, con la quale il Comune di -OMISSIS- ha comunicato l’avvio del procedimento finalizzato alla revoca dell'Autorizzazione ad esercitare il servizio pubblico di noleggio da rimessa con conducente n. 06 del 20 dicembre 2018; iii) per quanto occorrer possa, delle note del Comando di Polizia locale del Comune di -OMISSIS- relative ad accertamenti circa la rimessa afferente l’autorizzazione NCC e la sua utilizzazione; iv) per quanto occorrer possa, del Regolamento per la disciplina degli autoservizi pubblici non di linea taxi e autonoleggio del Comune di -OMISSIS-, approvato e modificato dal Consiglio comunale rispettivamente con deliberazioni n.16 dell’11 giugno 2015 e n. 24 del 31 luglio 2018 e delle predette relative delibere di approvazione; v) di tutti gli atti presupposti e conseguenziali, comunque connessi con il provvedimento impugnato.
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeImpugnazione dell'ordinanza comunale n. 56 del 17 settembre 2024, recante decadenza/revoca dell'autorizzazione per l'esercizio del servizio di noleggio con conducente n. 6/2018, nonché degli atti presupposti e connessi.
Esito
La questione giuridica
I ricorrenti contestano la decadenza/revoca dell'autorizzazione NCC deducendo, in cinque motivi, violazione delle garanzie partecipative e delle norme sul procedimento amministrativo, difetto di istruttoria e dei presupposti, illogicità, irragionevolezza, ingiustizia manifesta, sviamento, travisamento dei fatti, incompetenza ed esorbitanza della sanzione. La questione centrale riguarda l'esistenza di un obbligo di rientro del veicolo nella rimessa al termine di ogni servizio e, più in generale, la permanenza del vincolo di territorialità per il servizio NCC dopo l'art. 10-bis della legge n. 12/2019 e alla luce della sentenza della Corte costituzionale n. 56/2020. Sono inoltre contestate l'applicazione delle disposizioni della legge n. 21/1992 e del regolamento comunale, nonché l'esercizio dei poteri amministrativi ai sensi degli artt. 19 e 21 della legge n. 241/1990.
Il parere
La Sezione respinge in via preliminare l'istanza cautelare per difetto del fumus boni iuris, ritenendo che, anche dopo la sentenza della Corte costituzionale n. 56/2020, il collegamento stabile con il territorio, ossia il vincolo di territorialità, costituisca elemento essenziale del servizio di noleggio con conducente, secondo i precedenti richiamati del Consiglio di Stato. Quanto al merito del ricorso, la Sezione non assume ancora alcuna decisione, ritenendo l'affare non maturo. Dispone un'integrazione istruttoria a carico del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, che dovrà trasmettere entro 50 giorni una relazione dettagliata e documentata sui singoli motivi di ricorso. La relazione dovrà essere previamente comunicata ai ricorrenti, ai quali dovrà essere assegnato un termine non inferiore a 20 giorni per eventuali osservazioni e controdeduzioni. Il ricorso sarà nuovamente trattato a data da destinarsi.
Osservazioni
Istanza cautelare
La domanda cautelare è ritenuta infondata per difetto del fumus boni iuris, poiché il vincolo di territorialità costituisce, anche dopo la sentenza della Corte costituzionale n. 56/2020, un elemento essenziale del servizio NCC.
Integrazione istruttoria sui motivi di ricorso
Il ricorso non è maturo per la decisione. Il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti deve predisporre una relazione dettagliata e documentata sui singoli motivi dedotti dai ricorrenti.
Contraddittorio sulle risultanze istruttorie
La relazione ministeriale deve essere previamente trasmessa alla parte ricorrente, cui deve essere assegnato un termine non inferiore a 20 giorni per presentare osservazioni e controdeduzioni.
Termine per l'adempimento istruttorio
La relazione, comprensiva delle eventuali osservazioni e controdeduzioni dei ricorrenti, deve essere trasmessa entro 50 giorni dalla comunicazione del parere.
Norme richiamate
art. 11 d.P.R. 1199/1971
La disposizione è richiamata quale base procedurale per la presentazione diretta del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica.
legge 15 gennaio 1992, n. 21
È invocata dai ricorrenti con riguardo alla disciplina del servizio di noleggio con conducente e ai presunti obblighi territoriali e di rientro in rimessa.
art. 10-bis legge 11 febbraio 2019, n. 12
È richiamato dai ricorrenti per sostenere l'insussistenza dell'obbligo di rientro in rimessa al termine di ogni servizio e l'assenza di un vincolo territoriale preciso.
artt. 1, 7, 8, 9, 10, 10-bis, 19 e 21 legge 7 agosto 1990, n. 241
Le disposizioni sono richiamate con riferimento alle garanzie partecipative, all'avvio e allo svolgimento del procedimento, nonché ai poteri amministrativi relativi ai titoli abilitativi e all'autotutela.
art. 41 Costituzione
È invocato dai ricorrenti in relazione alla libertà di iniziativa economica e alla dedotta illegittimità dei vincoli imposti al servizio NCC.
art. 97 Costituzione
È richiamato dai ricorrenti in relazione ai principi di buon andamento e imparzialità dell'amministrazione.
art. 52, commi 1 e 2, decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196
Costituisce, insieme agli artt. 5 e 6 del Regolamento UE 2016/679, la base per l'oscuramento delle generalità e degli altri dati identificativi dei ricorrenti.
artt. 5 e 6 Regolamento (UE) 2016/679
Sono richiamati a tutela dei diritti e della dignità degli interessati ai fini dell'oscuramento dei dati personali.
Massime di principio
- Nel servizio di noleggio con conducente, il collegamento stabile con il territorio, identificato nel vincolo di territorialità, costituisce un elemento essenziale del servizio anche dopo la sentenza della Corte costituzionale n. 56/2020.
- Nel ricorso straordinario, quando gli atti disponibili non consentono una decisione consapevole sui singoli motivi, il Consiglio di Stato può disporre un'integrazione istruttoria e sospendere l'esame del merito senza assumere una decisione definitiva in rito o nel merito.
- L'integrazione istruttoria nel procedimento relativo al ricorso straordinario deve essere svolta nel rispetto del contraddittorio, mediante preventiva trasmissione della relazione alla parte ricorrente e assegnazione di un termine per osservazioni e controdeduzioni.
- La tutela cautelare nel ricorso straordinario richiede il fumus boni iuris; tale presupposto può essere escluso quando l'orientamento giurisprudenziale richiamato riconosca la legittimità del vincolo territoriale contestato.
Revoca dell'autorizzazione per il servizio di noleggio con conducente
Il parere riguarda un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto dal titolare di un'autorizzazione comunale per il servizio NCC e dalla società cooperativa cui il titolo era stato conferito, contro il Comune che aveva disposto la decadenza/revoca dell'autorizzazione n. 6/2018. Il ricorso è stato esaminato dalla Sezione Prima del Consiglio di Stato in sede consultiva, con istanza cautelare.
Premesse e vicenda amministrativa
L'autorizzazione era stata rilasciata dal Comune a seguito di bando pubblico e risultava ancora operante. In seguito era stata conferita a una società cooperativa, della quale il Comune aveva preso atto rinnovando l'autorizzazione nel 2019. Nel 2024 il Comune aveva comunicato l'avvio del procedimento finalizzato alla revoca del titolo, consentito l'accesso agli atti e ricevuto le controdeduzioni degli interessati. Con ordinanza n. 56 del 17 settembre 2024 aveva quindi disposto la decadenza/revoca dell'autorizzazione.
Motivi del ricorso
I ricorrenti hanno articolato cinque motivi, contestando:
- la violazione delle garanzie partecipative e delle disposizioni della legge n. 241/1990;
- il difetto dei presupposti, di istruttoria e di motivazione, nonché l'illogicità, l'irragionevolezza e l'ingiustizia manifesta del provvedimento;
- l'insussistenza dell'obbligo di rientro del veicolo nella rimessa al termine di ogni servizio;
- l'assenza di un preciso vincolo di territorialità dopo l'art. 10-bis della legge n. 12/2019 e alla luce della sentenza della Corte costituzionale n. 56/2020;
- lo sviamento, il travisamento dei fatti, l'esorbitanza della sanzione e l'incompetenza dell'amministrazione;
- la violazione degli artt. 19 e 21 della legge n. 241/1990 e delle disposizioni della legge n. 21/1992 e del regolamento comunale sugli autoservizi pubblici non di linea.
Valutazione cautelare
La Sezione ha ritenuto infondata l'istanza cautelare per difetto del fumus boni iuris. In particolare, ha affermato che, anche dopo la sentenza della Corte costituzionale 26 marzo 2020, n. 56, il collegamento stabile con il territorio, cioè il vincolo di territorialità, costituisce un elemento essenziale del servizio NCC. A sostegno di tale conclusione sono stati richiamati i precedenti del Consiglio di Stato, Sezione Quinta, nn. 499/2025 e 6248/2025.
Esigenza di integrazione istruttoria
La Sezione non ha tuttavia deciso il merito del ricorso, ritenendo l'affare non ancora maturo. È stata quindi disposta un'integrazione istruttoria a carico del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, già invitato con nota presidenziale del 15 ottobre 2025 a produrre una relazione sui fatti.
Il Ministero dovrà trasmettere una relazione dettagliata e documentata sui singoli motivi di ricorso entro 50 giorni dalla comunicazione del parere. Prima della trasmissione finale, la relazione dovrà essere comunicata ai ricorrenti, ai quali dovrà essere assegnato un termine non inferiore a 20 giorni per formulare osservazioni e controdeduzioni. La relazione ministeriale dovrà comprendere anche tali eventuali osservazioni.
Contraddittorio e ragionevole durata
La Sezione ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 63 del 2023, che, in adesione all'indirizzo della Corte europea dei diritti dell'uomo inaugurato dalla sentenza Mediani c. Italia dell'8 settembre 2020, ha riconosciuto l'applicabilità al ricorso straordinario delle garanzie previste dalla Convenzione europea dei diritti dell'uomo, compresa quella relativa alla ragionevole durata del procedimento.
Il rispetto rigoroso del termine assegnato al Ministero è stato ritenuto indispensabile anche per prevenire eventuali conseguenze finanziarie a carico dell'erario derivanti dal ritardo nella definizione del ricorso e dall'eventuale pagamento dell'indennizzo.
Esito
Il parere ha natura interlocutoria. La Sezione ha disposto gli incombenti istruttori indicati, senza pregiudicare ogni decisione in rito e nel merito, e ha rinviato l'ulteriore trattazione dell'affare a una data da destinarsi. È stato inoltre disposto l'oscuramento delle generalità e degli altri dati idonei a identificare i ricorrenti, ai sensi dell'art. 52, commi 1 e 2, del d.lgs. n. 196/2003 e degli artt. 5 e 6 del Regolamento UE 2016/679.
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