Parere n. 14/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Impianto fotovoltaico e parere negativo della Soprintendenza

Il parere riguarda un ricorso straordinario proposto da una società attiva nel settore degli impianti da fonti rinnovabili contro il parere negativo espresso dalla Soprintendenza sull’autorizzazione paesaggistica necessaria per un impianto fotovoltaico a terra da 7.579 kW nel Comune di Porto Viro, in area produttiva portuale sottoposta a vincolo paesaggistico per la localizzazione nel Parco regionale del Delta del Po.

Premesse e svolgimento del procedimento

La società aveva presentato l’istanza per la realizzazione dell’impianto e, successivamente, l’istanza di autorizzazione paesaggistica. Il Comune aveva trasmesso la documentazione alla Soprintendenza, ritenendo adeguate le misure di mitigazione visiva previste dal progetto.

Con provvedimento dell’11 ottobre 2022, la Soprintendenza aveva espresso parere negativo, ritenendo che l’intervento avrebbe alterato negativamente il paesaggio agrario e che la reiterazione di richieste analoghe avrebbe potuto determinare uno stravolgimento complessivo del paesaggio polesano.

La società ha impugnato il parere deducendo cinque motivi: mancato bilanciamento tra tutela paesaggistica e interessi ambientali ed energetici; omessa considerazione delle caratteristiche dell’area, dell’impianto e della sua reversibilità; violazione dell’art. 10-bis della l. 241/1990; violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza per non avere l’Amministrazione indicato modifiche progettuali; violazione della l.r. Veneto 17/2022.

Ammissibilità del ricorso

La Sezione ha preliminarmente verificato il rispetto del contraddittorio e ha ritenuto il ricorso ammissibile.

In linea generale, l’impugnazione del parere negativo della Soprintendenza richiede anche l’impugnazione del provvedimento comunale definitivo di diniego dell’autorizzazione paesaggistica. Tuttavia, nel caso esaminato, tale provvedimento non era mai stato adottato. Il parere della Soprintendenza era quindi autonomamente lesivo, poiché idoneo ad arrestare il procedimento e a incidere direttamente e immediatamente sulla posizione della società.

Discrezionalità tecnica e limiti del sindacato

La Sezione ha riconosciuto che il giudizio di compatibilità paesaggistica implica un’ampia discrezionalità tecnico-valutativa. Tale discrezionalità, tuttavia, non esclude il controllo sulla logicità, coerenza e completezza della valutazione, sulla correttezza del criterio tecnico utilizzato e sul procedimento applicativo seguito.

L’opinabilità della valutazione tecnica non determina, da sola, l’illegittimità dell’atto. È però indispensabile che l’istruttoria faccia emergere correttamente tutti gli elementi di fatto necessari per la decisione.

Bilanciamento tra tutela paesaggistica e fonti rinnovabili

Richiamando la giurisprudenza più recente, il Consiglio di Stato ha sottolineato che la produzione di energia da fonti rinnovabili costituisce un obiettivo di interesse nazionale. La valutazione paesaggistica deve pertanto individuare, ove possibile, un punto di equilibrio tra tutela del paesaggio e incremento della produzione energetica da fonti alternative.

Il contemperamento deve orientarsi verso soluzioni tecnologiche e localizzative idonee a minimizzare l’impatto dell’impianto sul contesto tutelato. Non sono ammissibili approcci assolutistici che, in nome della sola conservazione paesaggistica, finiscano per precludere in via generale ogni nuova infrastruttura.

L’Amministrazione deve inoltre, ove possibile, fornire indicazioni conformative sulle modalità di realizzazione dell’impianto, così da consentire il minor sacrificio dell’interesse paesaggistico nella sua dimensione estetica.

Vizi rilevati nel parere della Soprintendenza

Il parere impugnato aveva concentrato la valutazione esclusivamente sul paesaggio agrario, descrivendo l’intervento come idoneo a compromettere la percezione dei corsi d’acqua, della vegetazione ripariale e dell’organizzazione fondiaria dell’area.

Secondo la Sezione, mancava qualsiasi valutazione espressa o implicita degli ulteriori interessi pubblici coinvolti, tra cui:

• tutela dell’ambiente;
• tutela della salute umana;
• sviluppo economico;
• incremento della produzione di energia da fonti rinnovabili.

Anche il giudizio sulle opere di mitigazione era stato formulato in termini apodittici e tautologici. La Soprintendenza aveva ritenuto che le opere fossero intrusive e meramente dirette a mascherare i manufatti tecnologici, senza spiegare come potesse essere raggiunta una diversa compatibilità paesaggistica né quali modifiche progettuali fossero necessarie.

La Sezione ha ritenuto che l’Amministrazione avrebbe dovuto valutare la possibilità di una realizzazione integrale o parziale dell’intervento, accompagnata da diverse opere di mitigazione o da specifiche misure conformative.

Omessa considerazione delle caratteristiche dell’area

Il parere non aveva considerato la destinazione urbanistica dell’area ad attività produttive portuali né la presenza di manufatti che avevano già modificato il paesaggio agrario.

Tali elementi, risultanti dalla relazione paesaggistica e non contestati dall’Amministrazione, avrebbero dovuto essere esaminati ai fini della valutazione concreta della compatibilità paesaggistica.

Esame dei motivi di ricorso

Il terzo motivo, relativo all’art. 10-bis della l. 241/1990, è stato respinto. La Sezione ha ritenuto che tra i motivi ostativi indicati nel preavviso e la motivazione del parere negativo non vi fosse una differenza sostanziale. Le considerazioni con cui l’Amministrazione aveva respinto le osservazioni della società non costituivano motivi nuovi.

Sono stati invece accolti, per la loro connessione, i primi, secondi e quarti motivi, nella parte in cui denunciavano il difetto di istruttoria e di motivazione, l’omesso bilanciamento degli interessi e la mancata indicazione di possibili modifiche progettuali. Il quinto motivo è stato assorbito.

Conclusione

La Sezione ha espresso l’avviso che il ricorso debba essere accolto. L’accoglimento è fondato sull’illegittimità del parere della Soprintendenza per avere adottato una valutazione esclusivamente conservativa del paesaggio agrario, senza una completa istruttoria, senza considerare le caratteristiche concrete dell’area e senza contemperare la tutela paesaggistica con gli altri interessi pubblici connessi alla realizzazione di impianti da fonti rinnovabili.