Parere n. 15/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Impianto fotovoltaico e parere negativo della Soprintendenza

Il parere riguarda un ricorso straordinario proposto da una società operante nel settore delle energie rinnovabili contro il parere negativo espresso dalla Soprintendenza nell’ambito del procedimento di autorizzazione paesaggistica per un impianto fotovoltaico a terra di 9,70 kW, da realizzare nel Comune di Porto Viro, in area produttiva portuale ricompresa nel Parco regionale del Delta del Po.

Premesse e procedimento

La società aveva presentato un’istanza per la realizzazione dell’impianto e, successivamente, l’istanza di autorizzazione paesaggistica. Il Comune aveva trasmesso la pratica alla Soprintendenza ai sensi dell’art. 146 del d.lgs. n. 42/2004, ritenendo adeguate le misure di mitigazione visiva proposte.

La Soprintendenza, con provvedimento dell’11 ottobre 2022, aveva espresso parere negativo, ritenendo che l’intervento avrebbe alterato negativamente la percezione del paesaggio agrario e che la reiterazione di richieste analoghe avrebbe potuto determinare uno stravolgimento del paesaggio del territorio polesano.

Motivi del ricorso

La ricorrente ha dedotto cinque motivi. In particolare, ha contestato:

• la mancata ponderazione degli interessi pubblici ulteriori rispetto alla tutela paesaggistica, tra cui ambiente, salute e sicurezza degli approvvigionamenti energetici;
• l’omessa considerazione del carattere ordinario e già antropizzato dell’area, nonché della temporaneità e reversibilità dell’impianto;
• la violazione dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990;
• la violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza per non avere l’amministrazione indicato modifiche progettuali idonee a ridurre l’impatto dell’opera;
• la violazione della legge regionale n. 17 del 2022 in materia di aree sottoposte a vincolo paesaggistico.

Ammissibilità del ricorso

La Sezione ha preliminarmente verificato il rispetto del contraddittorio e ha ritenuto ammissibile il ricorso.

In via generale, l’impugnazione del solo parere negativo della Soprintendenza può risultare inammissibile per difetto di interesse quando sia stato adottato il successivo diniego comunale e questo non sia stato impugnato. Tuttavia, quando il provvedimento finale non sia stato adottato, il parere della Soprintendenza è autonomamente lesivo se determina l’arresto del procedimento. Nel caso esaminato, il Comune ha comunicato di non avere adottato il definitivo diniego dell’autorizzazione paesaggistica; pertanto, la ricorrente aveva interesse immediato a impugnare il parere soprintendizio.

Discrezionalità tecnica e limiti della valutazione paesaggistica

La Sezione ha ribadito che il giudizio di compatibilità paesaggistica è caratterizzato da ampia discrezionalità tecnico-valutativa. Tale discrezionalità, tuttavia, non sottrae l’atto a ogni controllo. Sono verificabili, in particolare, la logicità, la coerenza e la completezza della valutazione, la correttezza del criterio tecnico applicato e la completezza dell’istruttoria.

L’opinabilità della valutazione tecnica non determina di per sé l’illegittimità dell’atto. È però necessario che la valutazione si fondi su tutti gli elementi di fatto indispensabili e che la motivazione dia conto del percorso seguito dall’amministrazione.

Ponderazione tra tutela paesaggistica e sviluppo delle fonti rinnovabili

Richiamando la giurisprudenza precedente, la Sezione ha sottolineato che l’incremento della produzione di energia da fonti rinnovabili costituisce un obiettivo di interesse nazionale. La tutela paesaggistica non può quindi essere applicata mediante un’impostazione assolutamente conservativa, tale da precludere in via generale ogni nuova infrastruttura energetica.

L’amministrazione deve individuare, ove possibile, un punto di equilibrio tra la tutela del paesaggio e gli altri interessi pubblici coinvolti. Il contemperamento può realizzarsi mediante soluzioni tecnologiche e progettuali dirette a minimizzare l’ingombro e l’impatto dell’impianto sullo specifico contesto tutelato.

Carenze del parere impugnato

La Soprintendenza aveva concentrato la motivazione esclusivamente sulla salvaguardia del paesaggio agrario, descrivendo l’impianto come elemento tecnologico estraneo alla struttura agricola dell’area. Secondo la Sezione, nel parere non vi era alcuna traccia di una valutazione concreta degli ulteriori interessi pubblici, quali la tutela dell’ambiente e della salute e lo sviluppo della produzione energetica da fonti rinnovabili.

Anche le opere di mitigazione erano state respinte con argomentazioni ritenute apodittiche e tautologiche. La Soprintendenza aveva affermato che tali opere avrebbero avuto una funzione meramente schermante e sarebbero risultate intrusive, senza spiegare come il progetto avrebbe potuto essere modificato per raggiungere una compatibilità paesaggistica maggiore.

La Sezione ha inoltre rilevato che la valutazione non aveva considerato adeguatamente le caratteristiche concrete dell’area, urbanisticamente destinata ad aree produttive portuali e già interessata dalla presenza di manufatti che avevano modificato il paesaggio agrario.

Art. 10-bis della legge n. 241/1990

Il terzo motivo è stato respinto. Non è stata ravvisata una differenza sostanziale tra i motivi ostativi indicati nel preavviso di rigetto e le ragioni poste a fondamento del parere negativo. Le considerazioni utilizzate dall’amministrazione per respingere le osservazioni della società non sono state considerate motivi nuovi e autonomi, ma sviluppi della motivazione già preannunciata.

Conclusioni

Il Consiglio di Stato ha ritenuto fondato il ricorso nei sensi indicati in motivazione. Il parere negativo della Soprintendenza è risultato viziato da difetto di istruttoria e di motivazione, per avere escluso aprioristicamente gli interessi pubblici diversi dalla tutela del paesaggio agrario e per non avere indicato eventuali misure idonee a consentire la realizzazione, anche parziale, dell’intervento.

Le preoccupazioni dell’amministrazione circa il possibile effetto cumulativo di numerosi impianti nella zona sono state ritenute astrattamente condivisibili, ma non sufficienti a giustificare una valutazione priva di analisi concreta e di ponderazione di tutti gli interessi coinvolti.