Sentenza n. 2312/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il Comune di Milano ha impugnato la sentenza di ottemperanza deducendo: violazione degli artt. 34, comma 4, e 112 c.p.a., sostenendo che la determinazione del quantum risarcitorio costituisse un’integrazione del giudizio di cognizione e non una fase propria dell’ottemperanza; erronea valutazione delle conclusioni del Commissario ad acta e della documentazione relativa ai costi di rimozione e smaltimento dei rifiuti, in particolare per la mancata produzione dei formulari di identificazione dei rifiuti (FIR); violazione degli artt. 2043, 2697, 1223 e 2056 c.c. e della normativa sui FIR; omessa considerazione della colpa del creditore, ai sensi dell’art. 1227 c.c., per il tempo trascorso prima della notifica delle sentenze e della proposizione del ricorso per ottemperanza; erronea valutazione della documentazione sull’esecuzione degli interventi; violazione dell’art. 101 c.p.a.; violazione dell’art. 2935 c.c. e dell’art. 34, comma 4, c.p.a. quanto alla decorrenza della rivalutazione e degli interessi. La società appellata ha eccepito, tra l’altro, il giudicato formatosi sulla spettanza del risarcimento e sui criteri di quantificazione, la mancata impugnazione della sentenza non definitiva che aveva nominato il Commissario e stabilito i criteri risarcitori, nonché la mancata proposizione del reclamo contro la relazione del Commissario ai sensi dell’art. 114, comma 6, c.p.a.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello. Ha preliminarmente rilevato che la sentenza del TAR del 2015, confermata in appello, aveva definitivamente accertato l’illegittimità dell’azione amministrativa, la responsabilità risarcitoria del Comune e il diritto della società al risarcimento, fissando anche i criteri per la sua quantificazione. Tali statuizioni non potevano essere rimesse in discussione nella fase di ottemperanza. Il Collegio ha affermato che, ai sensi dell’art. 34, comma 4, c.p.a., la determinazione della somma dovuta, quando le parti non raggiungano un accordo, appartiene alla fase dell’ottemperanza e non configura un giudizio misto di cognizione e ottemperanza. Le contestazioni dirette contro la relazione del Commissario avrebbero dovuto essere proposte con il reclamo previsto dall’art. 114, comma 6, c.p.a., entro il termine stabilito dalla norma; non essendo stato presentato alcun reclamo, il sindacato in appello era limitato alla verifica della coerenza della relazione e della sentenza con i criteri già fissati. Le contestazioni sui costi di smaltimento sono state ritenute infondate: la mancanza dei FIR era già presupposta dalla nomina del Commissario, incaricato di compiere una valutazione probabilisticamente corretta sulla base della documentazione avente data certa, pertinenza e attendibilità, verificando anche la non duplicazione e la ragionevolezza dei costi. È stata respinta anche la censura relativa al ritardo della creditrice, poiché la richiesta e il ricorso erano stati proposti entro il termine decennale di prescrizione e non risultava una violazione degli obblighi di collaborazione o buona fede tale da ridurre il risarcimento; rilevava inoltre il fallimento del tentativo di conciliazione svolto dal Commissario. Il motivo concernente l’effettiva esecuzione degli interventi è stato dichiarato inammissibile perché tardivo rispetto al giudicato sull’an debeatur e nuovo in appello ai sensi dell’art. 101 c.p.a. La censura sulla rivalutazione è stata dichiarata inammissibile per mancata proposizione del reclamo contro la relazione del Commissario e comunque infondata: il debito, originariamente di valore, si converte in debito di valuta una volta determinato il risarcimento all’attualità, con decorrenza degli interessi legali sulla somma rivalutata fino al saldo. Le spese d’appello sono state compensate; la liquidazione del compenso del Commissario è stata rimessa al giudice di primo grado.

Norme richiamate

• art. 34, comma 4, c.p.a.

  in caso di condanna pecuniaria, il giudice può, in mancanza di opposizione delle parti, stabilire i criteri in base ai quali il debitore deve proporre a favore del creditore il pagamento di una somma entro un congruo termine. Se le parti non giungono ad un accordo, ovvero non adempiono agli obblighi derivanti dall'accordo concluso, con il ricorso previsto dal Titolo I del Libro IV, possono essere chiesti la determinazione della somma dovuta ovvero l'adempimento degli obblighi ineseguiti

  La determinazione della somma dovuta, quando il giudice abbia fissato i criteri risarcitori e le parti non abbiano raggiunto un accordo, appartiene alla fase dell’ottemperanza.

• art. 112 c.p.a.

  Il ricorso per la determinazione del quantum dovuto in esecuzione dei criteri fissati da una sentenza di condanna rientra nell’ambito dell’ottemperanza.

• art. 114, comma 6, c.p.a.

  Gli atti del Commissario ad acta sono contestabili mediante reclamo, da notificare ai controinteressati e depositare nel termine di sessanta giorni; la mancata proposizione del reclamo limita le successive contestazioni sulla relazione.

• art. 101 c.p.a.

  In appello sono inammissibili i motivi nuovi, quando le relative censure erano proponibili già nel giudizio di primo grado.

• art. 2043 c.c.

  La responsabilità risarcitoria del Comune e la spettanza del risarcimento erano state definitivamente accertate dal giudicato e non potevano essere rimesse in discussione nella fase di quantificazione.

• art. 1227 c.c.

  Il mero decorso del tempo entro il termine di prescrizione non determina, di per sé, una colpa del creditore idonea a ridurre il risarcimento; occorre una condotta rilevante sotto il profilo della collaborazione e della causalità del danno.

• art. 2935 c.c.

  La disposizione è stata richiamata dal Comune in relazione alla decorrenza della rivalutazione, ma la censura è stata dichiarata inammissibile e comunque ritenuta infondata.

• art. 2697 c.c.

  L’accertamento dei costi risarcibili è stato compiuto secondo i criteri probatori fissati dal giudice dell’ottemperanza, anche mediante una valutazione probabilistica della documentazione disponibile.

• art. 15 d.lgs. 22/1997

  Richiamato dal Comune in relazione alla necessità dei formulari di identificazione dei rifiuti; la relativa censura è stata respinta perché la mancanza dei FIR era già considerata nel procedimento di quantificazione.

• legge 28 dicembre 1995, n. 549

  Richiamata dal Comune in materia di formulari di identificazione dei rifiuti; non è stata ritenuta ostativa alla quantificazione probabilistica dei costi in assenza dei formulari.

Massime di principio

• Quando una sentenza passata in giudicato riconosce il diritto al risarcimento e fissa, ai sensi dell’art. 34, comma 4, c.p.a., i criteri per determinarne l’importo, la successiva quantificazione della somma dovuta, in mancanza di accordo tra le parti, appartiene alla fase dell’ottemperanza e non può essere trasformata in un nuovo giudizio di cognizione.
• Nella fase di ottemperanza il giudice deve verificare la quantificazione del danno alla luce dei criteri stabiliti dal giudicato; non è consentito rimettere in discussione l’an debeatur, la responsabilità dell’amministrazione o i criteri risarcitori ormai coperti dal giudicato.
• Le contestazioni contro la relazione del Commissario ad acta devono essere proposte mediante il reclamo previsto dall’art. 114, comma 6, c.p.a.; in mancanza, le successive censure possono riguardare soltanto la coerenza dell’attività del Commissario e della decisione giudiziale con i criteri già stabiliti.
• Quando il giudice dell’ottemperanza abbia espressamente previsto una valutazione documentale probabilistica, l’assenza di documenti auspicabili ma non disponibili non impedisce la quantificazione del danno, purché siano considerati elementi aventi data certa, pertinenza, attendibilità, coerenza reciproca e idoneità a escludere duplicazioni.
• Il mero ritardo del creditore nella notificazione della sentenza o nella proposizione dell’azione, se contenuto nel termine prescrizionale e non accompagnato da una condotta causalmente rilevante nell’aggravamento del danno, non integra automaticamente colpa ai sensi dell’art. 1227 c.c.
• Il risarcimento, originariamente configurato come debito di valore, una volta determinato all’attualità si converte in debito di valuta; sulla somma così rivalutata maturano gli interessi legali fino all’effettivo pagamento.

Come è indicizzato