Sentenza n. 104/2026 - Pescara, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato l'atto comunale deducendo la violazione dell'art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380/2001, del principio di proporzionalità e l'eccesso di potere per errore sui presupposti e difetto di istruttoria. Ha sostenuto di avere rimosso la struttura nel 2023, prima dell'irrogazione della sanzione; di essere soltanto detentore della piazzola, concessa in locazione annuale, e utilizzatore del bungalow; di non essere proprietario del terreno né autore dell'abuso; che la sanzione, avente funzione ripristinatoria, fosse comunque sproporzionata e non applicabile dopo la rimozione; che dovesse essere individuato un diverso e unitario destinatario della sanzione o, in subordine, applicato il minimo edittale. Il Comune ha eccepito l'inammissibilità delle censure rivolte all'ordinanza di demolizione, non impugnata, e ha sostenuto l'infondatezza del ricorso. In udienza il ricorrente ha dichiarato il venir meno dell'interesse all'impugnazione dell'atto acquisitivo.

La decisione

Il TAR ha dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse la parte del ricorso relativa all'atto di acquisizione gratuita, poiché il ricorrente non aveva più interesse a coltivarla. Ha respinto l'eccezione di inammissibilità del Comune, rilevando che il ricorso conteneva censure specificamente dirette contro la sanzione pecuniaria, distinta dall'ordinanza di demolizione presupposta. Nel merito ha accolto le censure contro la sanzione e l'ha annullata. Il Tribunale ha ritenuto che l'utilizzo dell'opera abusiva non basti, da solo, a fondare la responsabilità e la legittimazione passiva dell'utilizzatore: occorre che questi sia personalmente responsabile dell'abuso o abbia la disponibilità giuridica del bene e il potere di eseguire la demolizione. Le strutture, stabilmente infisse al suolo e allacciate alle reti, sono state qualificate come beni immobili; pertanto, in assenza di prova della costituzione di un diritto reale di superficie, il Tribunale ha ritenuto operante l'accessione in favore del proprietario della piazzola. Il ricorrente, che aveva acquistato un kit di montaggio e non una struttura mobile già esistente, era stato considerato un mero utilizzatore titolare di un rapporto personale di godimento, privo del potere giuridico di demolire l'immobile e non responsabile della sua realizzazione. Il Comune non aveva adeguatamente ricostruito la proprietà del bungalow, i diritti reali eventualmente esistenti e la posizione soggettiva dei diversi soggetti coinvolti, irrogando la sanzione in modo indistinto e applicando il massimo edittale senza sufficiente istruttoria. Le spese sono state poste a carico del Comune e liquidate in 1.000 euro oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 31, comma 3, d.P.R. n. 380/2001

  Disciplina l'acquisizione gratuita al patrimonio comunale dell'opera abusiva e dell'area di sedime in caso di mancata ottemperanza all'ordine di demolizione; la relativa impugnazione è stata dichiarata improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001

  Prevede la sanzione amministrativa pecuniaria per la mancata ottemperanza all'ordine di demolizione; la sanzione è stata annullata perché irrogata a un soggetto non responsabile dell'abuso e privo del potere giuridico di demolire il bene.

• art. 812 c.c.

  "sono beni immobili il suolo, le sorgenti e i corsi d’acqua, gli alberi, gli edifici e le altre costruzioni, anche se unite al suolo a scopo transitorio, e in genere tutto ciò che naturalmente o artificialmente è incorporato al suolo"

  La stabile incorporazione al suolo, anche se realizzata con un collegamento potenzialmente transitorio, consente di qualificare i bungalow come beni immobili.

• art. 934 c.c.

  La regola dell'accessione è stata ritenuta applicabile alle strutture stabilmente incorporate al suolo, in assenza di prova di un diritto reale di superficie.

• artt. 935, 936 e 937 c.c.

  Le disposizioni avrebbero dovuto essere considerate dal Comune per individuare, in relazione alle concrete modalità di costruzione, la responsabilità del proprietario del suolo, del proprietario dei materiali e dell'autore materiale dell'opera.

• art. 8 c.p.a.

  Consente al giudice amministrativo di decidere incidentalmente, senza efficacia di giudicato sostanziale sui diritti, questioni relative a diritti reali necessarie alla decisione della controversia.

• art. 1153 c.c.

  Il riferimento alla regola possesso vale titolo è stato ritenuto non pertinente, poiché il ricorrente non aveva acquistato una struttura mobile, ma un kit con il quale era stata realizzata, a sua insaputa, una struttura immobiliare.

Massime di principio

• L'utilizzo o la detenzione di un'opera edilizia abusiva non fonda, di per sé, la responsabilità dell'utilizzatore né la sua legittimazione passiva rispetto all'ordine di demolizione e alla sanzione per mancata ottemperanza; occorre accertare una responsabilità personale nella realizzazione dell'abuso oppure una disponibilità giuridica del bene accompagnata dal potere di procedere alla demolizione.
• La sanzione prevista per la mancata ottemperanza all'ordine di demolizione può essere irrogata soltanto a un soggetto che, al momento rilevante, abbia il potere giuridico di adempiere al comando ripristinatorio; il mero titolare di un diritto personale di godimento, privo della proprietà o di un diritto reale sul bene, non dispone normalmente di tale potere.
• Un manufatto prefabbricato stabilmente infisso al suolo, privo di meccanismi di movimento e collegato in modo funzionale alle reti elettrica, idrica e fognaria, costituisce bene immobile anche se originariamente commercializzato come struttura mobile o amovibile.
• Quando una struttura è stabilmente incorporata al suolo, l'amministrazione deve verificare la titolarità del bene, l'eventuale operatività dell'accessione e l'esistenza di diritti reali incompatibili con essa prima di individuare i destinatari dell'ordine di demolizione e della sanzione per la sua inosservanza.
• È viziata per difetto di istruttoria e erronea individuazione del destinatario la sanzione irrogata indistintamente a più soggetti coinvolti nella vicenda edilizia, senza una specifica ricostruzione della posizione giuridica di ciascuno e del rispettivo potere di rimuovere l'abuso.

Come è indicizzato